Tại sao Trái phiếu Chiến tranh có thể là câu trả lời của Anh đối với chi phí quốc phòng tăng vọt

Khi căng thẳng an ninh toàn cầu gia tăng, Vương quốc Anh đối mặt với một tình thế tiến thoái lưỡng nan chưa từng có: yêu cầu chi tiêu quốc phòng đang tăng vọt trong khi các nguồn ngân sách truyền thống gặp khó khăn trong việc theo kịp. Trong các diễn đàn quốc tế gần đây, các lãnh đạo đã cảnh báo rằng nếu không có sự gia tăng đáng kể trong chi tiêu quân sự, các quốc gia có thể phải đối mặt với những lựa chọn khó khăn về vị trí chiến lược của mình. Trái phiếu chiến tranh—một cơ chế tài chính gần như bị lãng quên kể từ đầu thế kỷ 20—đã tái xuất hiện như một giải pháp tiềm năng cho cuộc khủng hoảng tài chính này. Nhưng liệu công cụ lịch sử này có thể đáp ứng các thực tế tài chính hiện đại, và điều đó thực sự có ý nghĩa gì đối với người nộp thuế và nhà đầu tư của Vương quốc Anh?

Khủng hoảng tài trợ quốc phòng mà không ai dự đoán

Các con số kể một câu chuyện rõ ràng. Theo cam kết của NATO được xác nhận vào mùa hè năm ngoái, Vương quốc Anh phải nâng mức chi tiêu quốc phòng từ 2,4% lên 5% GDP vào năm 2035. Điều này tương đương với 32 tỷ bảng Anh bổ sung hàng năm (theo giá trị ngày nay) dành cho các nhu cầu quân sự cốt lõi—vũ khí, hiện đại hóa và sẵn sàng chiến đấu. Văn phòng Trách nhiệm Ngân sách đã mô tả điều này như tương đương với một đợt tăng thuế lớn khác trên toàn bộ nền kinh tế.

Thách thức vượt ra ngoài các con số thuần túy. Bộ Quốc phòng đã cảnh báo rằng việc hiện đại hóa lực lượng vũ trang có thể để lại khoản thiếu hụt 28 tỷ bảng Anh ngay cả khi sử dụng các phương pháp kế toán sáng tạo. Trong các cuộc họp cấp cao gần đây, Alistair Irvine từ Jupiter, một công ty đầu tư nổi bật, đã lập luận rằng việc đạt mục tiêu 5% vào năm 2030—thay vì chờ đến 2035—là điều cần thiết để thể hiện khả năng răn đe đáng tin cậy thay vì phụ thuộc vào năng lực quân sự của các đồng minh.

Tình hình còn phức tạp hơn bởi cách các chính phủ cố gắng mở rộng định nghĩa. Một số quốc gia đã đề xuất bao gồm các khoản đầu tư an ninh năng lượng, cải thiện cảng và thậm chí các dự án đường sắt như các thành phần trong tính toán chi tiêu quốc phòng của họ. Mặc dù về mặt kỹ thuật sáng tạo, những điều chỉnh kế toán này che giấu một sự thật cơ bản: khả năng quân sự thực sự đòi hỏi chi tiêu thực chất đáng kể mà không thể bị che giấu bằng cách phân loại lại ngân sách hiện có.

Trái phiếu chiến tranh: Vương quốc Anh đã tài trợ cho nỗ lực quân sự như thế nào trước đây

Khái niệm trái phiếu chiến tranh không còn xa lạ với Vương quốc Anh. Trong Thế chiến I, chính phủ Anh đã tiên phong trong cơ chế này, khuyến khích công dân đóng góp một phần lương của họ qua các lời kêu gọi yêu nước. Các quảng cáo thời chiến mang tính biểu tượng—với hình ảnh binh sĩ và thiết bị quân sự cùng câu khẩu hiệu đáng nhớ “Your bobs do big jobs”—đã huy động vốn đầu tư của công chúng cho nỗ lực chiến tranh.

Các trái phiếu này về lý thuyết dự kiến sẽ được hoàn trả trong vòng một thập kỷ. Trong thực tế, việc thanh toán đã kéo dài hơn nhiều; một số khoản vay vẫn tồn tại đến năm 2014, khi George Osborne, lúc đó là Bộ trưởng Tài chính, cuối cùng đã thanh toán các nghĩa vụ còn lại từ các phát hành thời WWI.

Irvine đề xuất rằng Vương quốc Anh có thể phát hành tới 120 tỷ bảng Anh nợ mới thông qua một Khoản vay Quốc phòng—trái phiếu chiến tranh dành riêng cho mục đích quân sự và bị giới hạn pháp lý trong việc sử dụng đó. Ông lập luận rằng, cách tiếp cận này cung cấp một phương án thay thế cho việc tăng thuế rộng rãi hoặc cắt giảm chi tiêu chính trị gây tranh cãi ở nơi khác. Một số nhân vật của Đảng Lao động, bao gồm cựu phó thủ tướng Ed Balls, đã đề xuất rằng chi tiêu quốc phòng nên được xem như một ngoại lệ tạm thời đối với các quy tắc tài chính tiêu chuẩn, do hoàn cảnh chiến lược đặc biệt.

Liệu trái phiếu chiến tranh có cạnh tranh được với các thách thức vay nợ hiện đại?

Ưu điểm của trái phiếu chiến tranh rất rõ ràng: chúng sẽ tài trợ cho các nhu cầu quốc phòng thiết yếu mà không gây gánh nặng thuế ngay lập tức cho một công chúng đã bị kéo căng. Tuy nhiên, các thị trường tài chính hoạt động theo logic khác với cảm xúc yêu nước.

Vị trí tài chính hiện tại của Vương quốc Anh tạo ra những giới hạn. Nợ quốc gia đã bằng toàn bộ sản lượng hàng năm của nền kinh tế, và các khoản thanh toán lãi suất hàng năm dự kiến sẽ vượt quá 100 tỷ bảng Anh vô thời hạn. Gánh nặng nợ này đã lớn hơn nhiều so với Đức, Ý, Pháp hay Hoa Kỳ so với năng lực kinh tế. Các nhà đầu tư—đặc biệt là các quỹ tổ chức lớn quản lý tài sản hưu trí hoặc danh mục quỹ phòng hộ—sẽ không chấp nhận lợi nhuận từ trái phiếu chiến tranh thấp hơn nhiều so với các khoản vay của chính phủ khác, bất kể mục đích sử dụng là gì.

Matt Amis, giám đốc đầu tư tại Aberdeen, một tổ chức tài chính lớn, nhấn mạnh một điểm then chốt: “Không phải tên gọi mới quan trọng, mà là đề nghị tài chính.” Trong khi một số nhà đầu tư bán lẻ có thể chấp nhận lợi nhuận nhỏ dựa trên lý do yêu nước, thì dòng tiền của các tổ chức lớn cần để phát hành 120 tỷ bảng Anh một cách có ý nghĩa phải tuân thủ các giới hạn fiduciary, đòi hỏi lợi suất cạnh tranh.

Việc cấu trúc trái phiếu chiến tranh thành “trái phiếu xanh”—một loại đã được thiết lập trong thị trường tài chính—có thể về lý thuyết cung cấp một nhóm nhà đầu tư sẵn có qua các chỉ thị đầu tư thụ động. Tuy nhiên, lợi thế này đi kèm với một cái giá: các đợt phát hành nợ hiện tại của UK Debt Management Office đã yêu cầu phát hành 300 tỷ bảng Anh mỗi năm trong các khoản vay mới và tái cấu trúc. Khả năng hấp thụ thị trường đối với các đợt phát hành lớn bổ sung vẫn còn chưa rõ ràng. Hơn nữa, chi phí vay của Anh đã vượt xa các đối thủ như Đức, Pháp và Mỹ; việc phát hành thêm nợ có thể đẩy lợi suất tăng lên, làm tăng chi phí vay của chính phủ trong toàn bộ nền kinh tế.

Những bài học lịch sử về phát hành trái phiếu

Hồ sơ lịch sử cung cấp những bài học cảnh báo về trái phiếu chiến tranh mà các nhà hoạch định chính sách hiện đại không thể bỏ qua. Các tài liệu của Ngân hàng Anh cho thấy rằng cuộc đấu giá trái phiếu chiến tranh đầu tiên trong Thế chiến I đã không thu hút được mức độ mua bán như mong đợi. Thay vì công khai thất vọng này, các quan chức đã sử dụng một thủ thuật tài chính: nhân viên cấp cao đã mua trái phiếu dưới tên của chính họ, rồi các khoản mua này được phân loại trên bảng cân đối kế toán chính thức là “chứng khoán khác,” che giấu mức độ tham gia của nhà đầu tư bán lẻ.

Dù sự kiện lịch sử này không gây mất ổn định lớn cho nền kinh tế, nó minh họa một mâu thuẫn dai dẳng: khi các lời kêu gọi yêu nước không đủ để thu hút đầu tư, các tổ chức chính phủ phải đối mặt với áp lực phải xuyên tạc tình hình thị trường. Lạm phát sau đó đã làm giảm đáng kể giá trị thực của các trái phiếu này, khiến các nhà đầu tư ban đầu chịu thiệt hại lớn về sức mua mặc dù đã hoàn trả danh nghĩa.

Môi trường hiện tại có cả lợi thế và bất lợi so với thời WWI. Việc mua bán chứng khoán chính phủ ngày nay dễ dàng hơn nhiều và hiệu quả về thuế hơn; các nhà đầu tư bán lẻ có thể mua trái phiếu chính phủ (gilts) với các khoản miễn thuế lợi nhuận vốn. Dữ liệu của Ngân hàng Anh cho thấy khoảng 4% tổng số trái phiếu gilts được mua bởi các nhà đầu tư bán lẻ, chủ yếu ưa chuộng các công cụ ngắn hạn—một mô hình có thể hỗ trợ về lý thuyết các trái phiếu chiến tranh có kỳ hạn ngắn hơn.

Tuy nhiên, Amis cảnh báo rằng sự thay đổi cấu trúc không thể vượt qua các quy luật thị trường cơ bản. Chi phí vay là hệ quả cơ học của cung cầu, chứ không phải cảm xúc yêu nước. Khi nhiều nợ hơn gia nhập thị trường, lợi suất phải tăng để thu hút nhà đầu tư. Đây không phải là vấn đề ý kiến hay chính sách, mà là cách các thị trường tài chính hoạt động trên toàn bộ các nền kinh tế phát triển.

Ngoài yêu nước: Câu hỏi tài chính thực sự

Rob Murray, người đứng đầu Ngân hàng Quốc phòng, An ninh và Khả năng chống chịu, đã nhấn mạnh một hậu quả bị bỏ qua khác: nếu các đồng minh NATO cùng lúc tăng chi tiêu quốc phòng hướng tới mục tiêu 5% GDP, chi tiêu quân sự toàn cầu sẽ tăng khoảng 1,9 nghìn tỷ USD mỗi năm. Cơn lũ nhu cầu mới về thiết bị quốc phòng—từ đạn pháo đến xe tăng hiện đại—đã bắt đầu đẩy giá lên đáng kể. Giá đạn pháo 155mm đã tăng gấp bốn lần kể từ năm 2022, và giá xe tăng Leopard 2 của Đức đã tăng gần đây.

Nếu đợt tăng chi tiêu này diễn ra mà không có cải thiện năng suất hoặc tăng khả năng sản xuất, kết quả có thể là lạm phát thay vì khả năng chiến đấu tăng cường. Trong những hoàn cảnh này, trái phiếu chiến tranh có thể tài trợ cho giá cả cao hơn chứ không phải sức mạnh phòng thủ lớn hơn.

Để duy trì niềm tin của nhà đầu tư và đảm bảo nguồn vốn đạt mục đích, Irvine đề xuất rằng bất kỳ trái phiếu quốc phòng mới nào cũng cần có các điều khoản pháp lý nghiêm ngặt: hình phạt cho việc không đạt mục tiêu chi tiêu, minh bạch trong cách sử dụng nguồn thu, và các điều kiện ngăn chặn việc chuyển hướng sang các ưu tiên khác của chính phủ. Một số chuyên gia tài chính nhận thấy phương án này có giá trị, thừa nhận rằng các hạn chế thủ tục có thể nâng cao sức hấp dẫn của đầu tư—mặc dù lợi nhuận của nhà đầu tư và lợi suất thị trường vẫn là các yếu tố quyết định cuối cùng.

Con đường phía trước: Thực dụng hơn lãng mạn

Trái phiếu chiến tranh là một công cụ trong phạm vi các phương án tài chính rộng lớn hơn của Anh để đối phó với chi tiêu quốc phòng tăng cao. Chúng có tiền lệ lịch sử thực sự và có thể thu hút một số phân khúc nhà đầu tư được thúc đẩy bởi cả lợi nhuận tài chính lẫn mục đích chiến lược.

Tuy nhiên, chúng không phải là giải pháp thần kỳ bỏ qua các thực tế thị trường hoặc loại bỏ các quyết định khó khăn. Dù được thực hiện qua tăng thuế truyền thống, phân bổ lại chi tiêu, sửa đổi quy tắc tài chính hay trái phiếu chiến tranh, việc tài trợ cho khả năng phòng thủ mở rộng đáng kể đều đòi hỏi nguồn lực kinh tế thực sự. Các nhà đầu tư sẽ định giá các công cụ này dựa trên rủi ro và chi phí cơ hội, chứ không phải dựa trên câu chuyện yêu nước xung quanh chúng.

Câu hỏi cấp bách đối với các nhà hoạch định chính sách của Anh không phải là liệu trái phiếu chiến tranh có thể thay thế các quyết định khó khăn khác hay không, mà là liệu chúng có thể đóng góp một cách có ý nghĩa vào chiến lược đa dạng hóa nguồn tài chính hay không. Trong thời điểm các thách thức an ninh toàn cầu ngày càng gia tăng và các đồng minh đang theo dõi xem Vương quốc Anh có thực hiện cam kết của mình hay không, các cơ chế tài chính để tài trợ cho khả năng răn đe có thể ít quan trọng hơn chính là ý chí chính trị thể hiện qua hành động thực tế.