Pada Agustus 2023, Kantor Jaksa Amerika Serikat untuk Distrik Selatan New York mengajukan dakwaan tersegel terhadap Roman Storm dan Roman Semenov. Pemerintah menyatakan bahwa Storm dan Semenov menciptakan, mengoperasikan, dan mempromosikan Tornado Cash³, yang merupakan kumpulan kontrak pintar yang tidak dapat diubah yang diterapkan ke blockchain Ethereum yang memungkinkan pengguna untuk memanonymkan sumber transaksi mereka secara onchain tanpa memberikan hak milik atau kontrol atas token mereka kepada orang lain. Seperti penuntutan mata uang kripto terkini lainnya⁴, jaksa menuduh Storm dan Semenov dengan "mengetahui melakukan, mengendalikan, mengelola, mengawasi, memimpin, atau memiliki" bisnis pengiriman uang tanpa izin berdasarkan 18 U.S.C. § 1960, di antara undang-undang lainnya.

Bagian 1960 diberlakukan pada tahun 1992 dan, seperti yang ditunjukkan oleh Laporan Senat kontemporer, adalah bagian dari undang-undang "Perang Melawan Narkoba" yang disahkan pada awal hingga pertengahan 1990-an. ⁵Saat ini, Bagian 1960 menjadi dasar untuk banyak penuntutan kejahatan keuangan, yang meluas jauh di luar pengiriman dolar AS ke kartel obat-obatan luar negeri untuk segala jenis transaksi keuangan ilegal, baik melibatkan mata uang seperti dolar AS atau beberapa medium pertukaran lainnya.⁶Melalui penuntutan Tornado Cash, pemerintah berusaha mendefinisikan kelas baru sepenuhnya dari entitas 'pengiriman uang': pengembang protokol terdesentralisasi yang menawarkan privasi untuk transfer token digital di mana tidak ada perantara yang pernah mengendalikan token pengguna pada setiap tahap. Teori pemerintah adalah bahwa Tornado Cash masuk dalam Bagian 1960(b)(2) karena kontrak pintar 'mentransfer dana atas nama publik dengan segala cara termasuk namun tidak terbatas pada transfer di dalam negeri atau ke lokasi di luar negeri melalui kawat, cek, wesel, faksimile, atau kurir'.⁷

Makalah ini menyajikan sepasang argumen yang terkait terhadap interpretasi (dan perluasan) Bagian 1960(b)(2) yang diajukan oleh pemerintah dalam penuntutan Tornado Cash.

Pertama, kami melihat ke Mahkamah Agung, yang belum pernah turun tangan dalam menafsirkan Bagian 1960. Namun, Mahkamah Agung telah dengan tegas (berulang kali) tentang cara menafsirkan undang-undang pidana federal: berikan undang-undang ini makna biasa mereka, tetapi istilah definisi yang luas dan ambigu tidak dapat ditafsirkan dengan kelebaran maksimal mereka dalam konteks baru. Keputusan Mahkamah Agung terbaru membuat hal ini jelas. Seperti yang dikatakan Mahkamah Agung pada Periode lalu dalam Fischer v. Amerika Serikat: “Kami telah lama mengakui bahwa kekuasaan hukuman terletak di lembaga legislatif, bukan di departemen yudisial, dan sebagai hasilnya kami secara tradisional telah menahan diri dalam menilai jangkauan suatu undang-undang pidana federal.”⁸Sesuai dengan Fischer dan kasus interpretasi kriminal serupa, konstruksi luas dan baru dari Bagian 1960(b)(2) pemerintah segera mencurigakan.

Kedua, dengan latar belakang interpretatif tersebut, kami menilai panduan Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) terkait ruang lingkup Bagian 1960(b)(2). Meskipun panduan interpretatif ini tidak memiliki kekuatan hukum sendiri,⁹Ini mengindikasikan cakupan yang tepat dari kewenangan undang-undang federal di mana badan telah mengemukakan interpretasi, dibatasi oleh prinsip pembatas, yang sesuai dengan makna biasa undang-undang tersebut. Totalnya, FinCEN benar ketika fokus pada 'kontrol' dan penerapannya pada Bagian 1960.

Kita mulai dengan latar belakang tentang Tornado Cash untuk menyajikan konteks yang tepat terkait interpretasi pemerintah terhadap Bagian 1960(b)(2).

I. Latar Belakang Fakta yang Relevan & Perkembangan Hukum Terkini

Apa itu FinCEN?

FinCEN adalah sebuah biro di Departemen Keuangan AS yang ditugaskan untuk menjaga sistem keuangan dari aktivitas ilegal, termasuk pencucian uang dan pendanaan terorisme. Didirikan oleh mandat undang-undang, FinCEN bertanggung jawab untuk mengelola Undang-Undang Rahasia Bank ("BSA") dan menegakkan ketentuannya untuk mendeteksi, mencegah, dan mengganggu kejahatan keuangan.¹⁰

Misi inti FinCEN berfokus pada mempromosikan keamanan nasional melalui pengumpulan, analisis, dan penyebaran intelijen keuangan.¹¹Dengan bermitra dengan lembaga keuangan, penegak hukum, dan rekan internasional, FinCEN memberikan wawasan kritis ke dalam jaringan keuangan ilegal, memungkinkan pendeteksian dan penuntutan lebih efektif terhadap perusahaan kriminal.¹²

Pentingnya karya FinCEN tidak bisa dianggap remeh. Pencucian uang merusak integritas sistem keuangan, memfasilitasi kejahatan terorganisir, dan membahayakan stabilitas ekonomi. Dengan memberlakukan kebijakan anti pencucian uang ("APU"), FinCEN melindungi sistem keuangan AS dari penyalahgunaan, mendukung penuntutan pelaku kejahatan keuangan, dan memajukan tujuan keamanan nasional dan stabilitas ekonomi yang lebih luas di Amerika Serikat. Upaya mereka sangat penting untuk memastikan bahwa sistem keuangan tetap menjadi dasar yang terpercaya dan transparan untuk kegiatan ekonomi yang sah. FinCEN paling tepat sebagai regulator yang mampu menilai, dan mendorong ketergantungan pada, metode baru seperti analisis blockchain, yang dapat mengidentifikasi transaksi yang mungkin memiliki risiko lebih tinggi atau tidak diperbolehkan.¹³Memanfaatkan alat baru yang berbasis blockchain merupakan salah satu cara untuk merespons risiko dalam ekosistem yang lebih luas, dan pasti akan ada inovasi tambahan dari waktu ke waktu yang mengidentifikasi dan menghentikan aktivitas berisiko tinggi tanpa mengorbankan privasi pengguna.

Seperti yang akan dibahas lebih lanjut di bawah ini, FinCEN telah menerbitkan dua buah panduan interpretatif tentang pasar aset digital 'untuk mengingatkan orang-orang yang tunduk pada Undang-Undang Kerahasiaan Bank (BSA) bagaimana regulasi FinCEN yang terkait dengan bisnis layanan uang (MSB) berlaku untuk beberapa model bisnis yang melibatkan transmisi uang yang denominasinya dalam nilai yang menggantikan mata uang, khususnya, mata uang virtual yang dapat dikonversi (CVCs).'¹⁴Karena pentingnya misi FinCEN dan kurangnya aktivitas legislatif atau pembuatan aturan tambahan dari pemerintah terkait penerapan BSA ke pasar aset digital, para peserta pasar telah sangat mengandalkan panduan interpretatif ini untuk menyusun penawaran produk mereka dengan cara yang sesuai dengan hukum AML negara.¹⁵

B. Deskripsi Tornado Cash

Tornado Cash adalah solusi privasi terdesentralisasi dan non-custodial yang dibangun di atas blockchain Ethereum. Ini memungkinkan pengguna untuk meningkatkan privasi transaksi cryptocurrency mereka dengan memutuskan tautan onchain antara alamat sumber dan tujuan. Protokol Tornado Cash beroperasi dengan memungkinkan beberapa pengguna mengunci token mereka dalam kontrak pintar yang sama, dan kemudian memungkinkan pengguna membuka kunci token mereka ke alamat dompet cryptocurrency yang berbeda dengan yang digunakan saat mengunci token ke kontrak pintar. Kemampuan pengguna untuk menggunakan dompet yang berbeda untuk mengunci dan membuka kunci membuat sulit untuk melacak transaksi individu. Namun, selalu jelas bahwa pengguna berinteraksi dengan kontrak pintar Tornado Cash - analitik blockchain dapat mengidentifikasi bahwa dompet mengunci token, dan bahwa dompet membuka kunci token, sehingga penggunaan Tornado Cash itu sendiri tidak bersifat pribadi.

Cara Kerja Tornado Cash

• Mengunci Token¹⁶:
  • Seorang pengguna menghasilkan catatan kriptografi unik (rahasia) dan mengunci sejumlah token Ethereum (ETH) atau ERC-20¹⁷ ke dalam kontrak pintar Tornado Cash. Catatan rahasia juga digunakan untuk menghasilkan nullifier, yang nantinya akan digunakan untuk memastikan bahwa setiap jumlah yang disetorkan dibuka hanya sekali.¹⁸
  • Tindakan penguncian ini mencatat komitmen¹⁹ ke blockchain tanpa menghubungkannya ke alamat yang nantinya digunakan untuk membuka kunci dana.
  • Pengguna harus menyimpan catatan rahasia sendiri, biasanya di perangkat mereka. Jika mereka gagal melakukannya, maka dana mereka akan terblokir secara permanen dan tidak dapat dibuka.
• Set Anonimitas:
  • Beberapa pengguna mengunci token ke alamat kontrak pintar yang sama, secara efektif menciptakan kumpulan anonimitas dari beberapa pengguna yang mengunci jumlah buku besar serupa dalam jumlah tetap (misalnya, 1 ETH, 10 ETH, atau 100 ETH). Ini berarti bahwa ketika jumlah token tetap dibuka, tidak jelas pengguna mana yang sesuai dengan jumlah nilai yang mana. Semakin banyak pengguna mengunci jumlah tetap yang sama dalam kontrak pintar yang sama, semakin besar tingkat anonimitas.
• Membuka Token:
  • Untuk membuka kunci, pengguna menggunakan bukti unik mereka (yang berasal dari catatan rahasia) untuk mengklaim token mereka dari kontrak pintar di mana mereka awalnya menyimpan token. Bukti kriptografi membuktikan bahwa pengguna memiliki catatan rahasia, tanpa mengungkapkan apa sebenarnya catatan rahasia tersebut. Bukti juga mengungkapkan nullifier untuk membuktikan bahwa token belum pernah diklaim sebelumnya. Kontrak akan mencatat semua nullifiers yang digunakan.²⁰
  • Alamat penguncian harus berbeda dari alamat penguncian, memberikan privasi pengguna pada ledger publik yang sebaliknya tidak dapat diubah.

Tidak seperti bank atau pertukaran terpusat, protokol ini bersifat non-kustodial, yang berarti tidak ada pihak ketiga yang pernah mengendalikan token pengguna kapan pun. Pengguna tetap memiliki kepemilikan penuh dan tanggung jawab atas aset mereka sepanjang proses - jika seorang pengguna kehilangan catatan kriptografinya, maka token mereka akan terkunci secara permanen dalam kontrak pintar Tornado Cash yang tidak dapat diubah dan tidak ada pihak ketiga yang memiliki kemampuan untuk melepaskan token tersebut. Dalam arti, solusi non-kustodial seperti Tornado Cash adalah setara dengan menyimpan batangan emas di bawah kasur, dan tidak ada jalan untuk mendapatkan kembali token yang hilang.

Fitur Kontrak Cerdas Utama yang Mendemonstrasikan Operasi Non-Kustodian

Bantuannya sangat membantu untuk sedikit lebih dalam tentang bagaimana protokol Tornado Cash non-custodial, karena kontrak pintar secara khusus dirancang untuk memastikan bahwa tidak ada pihak ketiga, termasuk para pengembang, memiliki kewenangan untuk mengakses atau mengendalikan token pengguna. Berikut adalah aspek kunci dari kode kontrak pintar yang mendukung hal ini:

1. Fungsi Penguncian (kunci token):
   1. Pengguna mengirim token langsung ke kontrak pintar.
   2. Kontrak mencatat kunci token dalam pohon Merkle²¹ tanpa mengaitkannya dengan alamat pengguna tertentu.²²
   3. Berikut adalah referensi kode spesifik untuk mengunci:

1. Penjelasan: Referensi kode ini memungkinkan pengguna untuk mengunci token dengan menyediakan komitmen. Kontrak hanya menyimpan komitmen tanpa mengaitkannya dengan alamat pengguna.
2. Fungsi Membuka (membuka token):
   1. Pengguna mengirimkan bukti bahwa mereka memiliki catatan rahasia dan nullifier yang sesuai dengan kunci token sebelumnya.
   2. Kontrak memverifikasi bukti terhadap pohon Merkle yang disimpan tanpa perlu mengetahui identitas entitas penguncian.
   3. Berikut adalah referensi kode spesifik untuk melakukan pembukaan:

1. Penjelasan: Fungsi penguncian memungkinkan pengguna mengambil kembali token mereka dengan membuktikan kepemilikan (catatan rahasia) tanpa mengungkapkan tautan apa pun ke alamat dompet penguncian. Kontrak memastikan bahwa token hanya ditransfer ke penerima yang ditentukan jika nullifier dan buktinya valid, tanpa pihak lain yang memiliki akses untuk mengelola atau mengalihkan token. Ada kemungkinan bagi pengguna kehilangan catatan rahasia, dalam hal ini token tidak dapat dipulihkan.
2. Manajemen Pohon Merkle:
   1. Kontrak pintar mempertahankan pohon Merkle dari semua komitmen.²³
   2. Berikut adalah referensi kode spesifik yang menyelesaikan pohon Merkle:

1. Penjelasan: Mengelola Merkle tree secara internal memastikan bahwa kontrak hanya melacak komitmen, bukan identitas pengguna atau saldo token sebenarnya, yang memperkuat prinsip non-custodial.
2. Tidak Ada Kontrol Administratif:
   1. Kontrak pintar tidak termasuk fungsi yang memungkinkan administrator untuk membuka kunci token atau mengubah saldo.²⁴
   2. Penjelasan: Tanpa fungsi administratif, tidak ada entitas yang memiliki otoritas untuk mengontrol token pengguna, sehingga memastikan bahwa protokol tetap non-custodial.

Bagaimana Tornado Cash Memastikan Jumlah Unlock yang Tepat

Memastikan bahwa token yang tidak terkunci dari kontrak pintar Tornado Cash terbuka dalam jumlah yang sama persis seperti yang awalnya dikunci adalah hal yang fundamental dalam operasi dari layanan ini. Ketepatan ini dicapai melalui desain kontrak pintar, yang menegakkan aturan yang ketat seputar jumlah ini.

1. Denominasi Tetap:
   1. Protokol beroperasi dengan memungkinkan jumlah terkunci dalam denominasi tetap yang telah ditentukan sebelumnya (misalnya, 1 ETH, 10 ETH). Standarisasi ini memastikan bahwa setiap kunci token sesuai dengan jumlah buka kunci tertentu.
2. Komitmen terhadap Jumlah Tertentu:
   1. Ketika pengguna mengunci token, mereka menghasilkan komitmen kriptografi untuk jumlah tersebut. Komitmen ini dicatat dalam pohon Merkle kontrak pintar, menghubungkannya dengan catatan rahasia pengguna tanpa mengungkapkan identitas mereka.
3. Verifikasi Bukti:
   1. Selama proses membuka kunci, pengguna harus menyediakan bukti pengetahuan nol yang memverifikasi bahwa mereka memiliki catatan rahasia. Bukti ini memastikan bahwa pembukaan kunci terhubung ke komitmen (nilai yang dibuat oleh pengguna lain terkait dengan catatan rahasia) dan ke jumlah terkunci yang belum digunakan, tanpa mengungkapkan informasi tambahan. Pengguna juga menyediakan penghapus yang berasal dari catatan rahasia.
4. Kendala Kontrak Pintar:
   1. Kontrak pintar memastikan bahwa pembukaan hanya dapat dilakukan untuk denominasi yang tepat sesuai yang ditentukan saat mengunci token. Setiap upaya membuka kunci jumlah yang berbeda akan mengakibatkan transaksi ditolak.

Arsitektur kontrak pintar Tornado Cash memverifikasi bahwa jumlah token yang dibuka identik dengan yang terkunci. Melalui denominasi tetap, validasi komitmen, dan verifikasi bukti yang ketat, arsitektur kontrak pintar memastikan bahwa pengguna dapat dengan andal mengunci dan membuka kunci jumlah yang tepat tanpa perbedaan. Ketepatan ini menjunjung tinggi integritas protokol dan selanjutnya menunjukkan bahwa Tornado Cash adalah non-penahanan.

C. Perkembangan Hukum Terkini terkait Tornado Cash

Pengadilan Banding AS untuk Sirkuit Kelima baru-baru ini mengkonfirmasi sifat non-kustodial Tornado Cash dalam kasus menafsirkan teks statut dari International Emergency Economic Powers Act. Dalam Van Loon v. Departemen Keuangan, Pengadilan mempertimbangkan apakah 'kontrak pintar yang tak terbongkar (baris kode perangkat lunak yang memungkinkan privasi)' dari protokol adalah 'milik' warga negara atau entitas asing.²⁵Seperti yang dijelaskan oleh Pengadilan, "smart contract" yang relevan menjadi otomatis dan tidak dapat diubah, dihapus, atau dikendalikan lagi setelah "upacara pengaturan yang dipercayai" oleh para pengembang.²⁶Demikian pula, Pengadilan menggambarkan bagaimana seorang pengguna tetap mengendalikan token mereka sendiri setiap kali berinteraksi dengan protokol, dan deskripsi tersebut layak dikutip panjang lebar:

Misalnya, seseorang yang ingin menyetor dan menarik 100 Eter akan mulai dengan mengirimkan 100 ETH ke "Kontrak Pool 100 ETH." Transaksi itu akan terlihat seperti ini:

​)

Deposan kemudian menerima kunci atau kata sandi yang memberikan hak kepada pemegangnya untuk menarik jumlah yang sama dari kumpulan yang diberikan, dan penarikan ini dapat dilakukan ke dompet yang sama sekali berbeda dari dompet penyetoran, sehingga "memutuskan" "tautan publik apa pun antara alamat setoran dan penarikan." Kode perangkat lunak yang membentuk kontrak pintar kumpulan akan memicu penarikan dari kumpulan hanya setelah memverifikasi kata sandi. Jadi ketika orang tersebut pergi untuk menarik jumlah ke alamat kedua, transaksi kedua akan terlihat seperti ini:

²⁷

Dan yang penting, Pengadilan mengkonfirmasi bahwa "seluruh proses terjadi secara otomatis—tanpa campur tangan manusia."²⁸

Berdasarkan fakta-fakta tersebut, Pengadilan menyatakan bahwa "kontrak pintar yang tidak dapat diubah yang dibahas dalam banding ini bukanlah properti karena mereka tidak dapat dimiliki."²⁹ Pengadilan juga menolak argumen bahwa kontrak pintar yang tidak dapat diubah adalah "kontrak" hukum karena "hanya ada satu pihak yang bermain": pengguna.³⁰ Kontrak pintar yang tidak dapat diubah memungkinkan "[a] pengguna pihak ketiga [untuk] membuat penawaran, tetapi tidak ada operator kontrak pintar di sisi lain transaksi untuk menerima atau membuat penawaran balik."³¹Ini hanyalah 'kode perangkat lunak', dan '[b] karena tidak ada yang dapat mengendalikan kontrak pintar yang tidak dapat diubah (atau Ether yang disetor di kolam), tidak ada pihak dengan siapa berkontrak.'³²

D. Apa yang Berisiko? Memahami Ancaman Kelebihan Wewenang Penuntut dan Legislasi dari Bangku Hakim

Aplikasi agresif DOJ dari 18 U.S.C. § 1960 dalam hal ini menimbulkan pertanyaan yang jauh melampaui konteks langsung teknologi blockchain. Pada intinya, penuntutan ini mencontohkan bahaya membiarkan pejabat yang tidak terpilih untuk meregangkan bahasa hukum untuk mengatasi tantangan baru, mengundang peradilan untuk bertindak di luar otoritas konstitusional mereka dan merebut kekuasaan kongres dengan membuat undang-undang dari bangku. Pendekatan semacam itu melewati proses demokrasi, merusak kerangka konstitusional yang memberikan wewenang legislatif di Kongres dan kebijaksanaan penegakan di eksekutif.

Interpretasi DOJ terhadap Bagian 1960 adalah lambang dari tren yang lebih luas di mana jaksa menggunakan interpretasi kuno dari undang-undang yang ditulis sebelum adopsi luas internet dan penemuan blockchain untuk mengatasi isu-isu kontemporer (seperti yang dibahas secara lebih rinci di Bagian II di bawah ini). Praktik ini memiliki dampak signifikan terhadap persepsi global terhadap sistem hukum dan ekonomi AS. Pemungutan kriminal potensial terhadap pengembang perangkat lunak berdasarkan pembacaan undang-undang pidana yang belum pernah terjadi sebelumnya, merupakan ancaman terhadap posisi AS sebagai pusat inovasi dunia. Pendekatan ini bisa menakut-nakuti pikiran terbaik di seluruh dunia untuk terlibat dengan teknologi berbasis AS atau berkolaborasi dengan pengembang Amerika, melemahkan keunggulan kompetitif bangsa dalam bidang-bidang baru seperti blockchain dan kecerdasan buatan. Pada saat lawan-lawan kita berupaya merebut posisi ekonomi kita demi keuntungan mereka sendiri, taruhannya tidak bisa lebih tinggi.

Sikap DOJ juga berisiko menggoyahkan keseimbangan yang rapuh antara privasi dan regulasi di era digital. Desain non-custodial Tornado Cash mencerminkan tuntutan sosial yang lebih luas akan alat keuangan yang menjaga privasi. Pemidanaan pengembangan alat-alat seperti itu menggabungkan teknologi dengan penyalahgunaannya, preseden berbahaya dengan paralel dalam perdebatan sejarah atas teknologi enkripsi seperti enkripsi Pretty Good Privacy ("PGP").³³

Kebutuhan untuk pengembangan alat privasi yang kuat, baik di industri jasa keuangan dan di industri komunikasi, disorot oleh pernyataan baru-baru ini dari pejabat tinggi AS yang memperingatkan warga Amerika untuk menggunakan aplikasi pesan terenkripsi karena risiko signifikan serangan cyber oleh pemerintah China.³⁴ Daripada mengadili inovasi, para pembuat kebijakan sebaiknya berfokus pada menciptakan regulasi yang jelas dan proaktif yang menangani aktivitas ilegal tanpa menghambat penggunaan yang sah atau menghambat kemajuan teknis.

Absurditas dari hasil potensial di sini tidak terbatas hanya pada privasi dan inovasi. Pengukuhan posisi DOJ di pengadilan juga akan mengancam kemajuan luar biasa yang telah dicapai oleh infrastruktur digital negara selama tiga dekade terakhir. Ada beragam penyedia layanan teknologi yang terlibat dalam rantai nilai yang memfasilitasi pergerakan uang yang telah kita anggap sebagai hal yang pasti di negara ini. Sementara fokus utama dari makalah ini adalah pada teknologi blockchain, ada potensi implikasi yang signifikan untuk fintech secara lebih luas, dan bahkan penyedia perangkat lunak dan perangkat keras yang umum. Setiap kali konsumen membayar barang melalui ponsel mereka, ada penyedia perangkat lunak dan perangkat keras non-kustodial yang tidak memiliki kontrol atas uang yang terlibat yang diperlukan untuk menyelesaikan transaksi tersebut. Konstruksi luas DOJ tentang Bagian 1960 bisa menyertakan semua layanan ini, yang bukanlah yang dimaksudkan Kongres dan akan memiliki dampak yang merusak terhadap keamanan, efisiensi, dan efektivitas pasar kita.

Dengan menentang tindakan penuntutan yang berlebihan, DOJ atau yudikatif memiliki kesempatan untuk mendorong Kongres untuk membuat undang-undang dengan jelas, memastikan kerangka hukum untuk teknologi yang sedang berkembang dibentuk melalui debat terbuka daripada interpretasi yudisial.³⁵

II. Pengadilan Federal Harus Bersikap Tertahan saat Menilai Jangkauan Undang-Undang Pidana Federal yang Samar-samar

Seperti yang ditunjukkan oleh Van Loon, undang-undang federal diberikan makna biasa mereka dan tidak ditafsirkan untuk mencakup "titik buta atau efek disruptif yang halus" yang disebabkan oleh teknologi baru.³⁶Jadi, meskipun cakupan Bagian 1960(b)(2) belum secara langsung ditangani oleh Mahkamah Agung atau pengadilan banding, itu tidak berarti pemerintah atau pengadilan sedang menulis di atas kanvas kosong. Banyak kasus telah diputuskan selama 20 tahun terakhir yang mempertanyakan keterlaluan dari posisi pemerintah terkait dengan bagian 1960 dan pengembang Tornado Cash. Apakah seseorang menyebutnya sebagai kebaikan hati, pemberitahuan yang adil, penghindaran konstitusional, atau federalisme, Mahkamah Agung telah konsisten dan jelas: jika ada keraguan yang wajar apakah undang-undang tersebut mencakup perilaku tersebut, pengadilan harus menahan diri dan mengalah pada Kongres.³⁷

Preseden Mahkamah Agung baru-baru ini mengenai hal ini telah secara konsisten sangat kuat di berbagai undang-undang pidana federal yang tidak terkait. Dalam kasus seperti Fischer, Snyder v. Amerika Serikat,³⁸Dubin v. Amerika Serikat,³⁹ Marinello v. Amerika Serikat,⁴⁰dan McDonnell v. Amerika Serikat,⁴¹ Pengadilan menunjukkan "luasnya mengejutkan" argumen pemerintah ketika menafsirkan berbagai undang-undang pidana.⁴²Dan dalam setiap kasus, Pengadilan menolak interpretasi pemerintah:

• Fischer: menafsirkan dua ketentuan Sarbanes-Oxley Act of 2002, 18 U.S.C. § 1512(c)(1) dan (c)(2), dan apakah klausa "sebaliknya" dari (c)(2) memperluas tanggung jawab pidana yang ditetapkan dalam (c)(1).⁴³Ketika menafsirkan 'klausul sisa', Pengadilan menilai 'kata-kata di sekitarnya' serta 'konteks spesifik' di sekitar klausul 'dan konteks lebih luas dari undang-undang secara keseluruhan'.⁴⁴ Dalam menolak interpretasi pemerintah, Pengadilan mencatat bahwa "interpretasi yang mencakup semua mungkin secara harfiah diizinkan" tetapi "itu menentang pemahaman yang paling masuk akal" dari konstruksi undang-undang dan "tidak konsisten dengan konteks dari mana undang-undang muncul."⁴⁵Memang, Pengadilan menunjukkan bahwa ketentuan "diberlakukan untuk mengatasi bencana Enron, bukan sekumpulan bahaya yang jauh," dan "tidak mungkin bahwa Kongres menanggapi dengan perbaikan yang begitu tidak terfokus dan 'jauh dari sebanding.'"⁴⁶
• Snyder: memahami 18 U.S.C. § 666 sehubungan dengan penerimaan gratifikasi atau tanda penghargaan oleh pejabat negara dan lokal.⁴⁷Setelah mengevaluasi enam alasan terpisah (teks, sejarah, struktur, hukuman, federalisme, dan pemberitahuan yang adil), Pengadilan menolak interpretasi pemerintah, di bawah mana pun (a) pemerintah bisa "melarang semua gratifikasi, tidak peduli seberapa sepele, sehubungan dengan tindakan resmi yang dicover"; atau (b) pemerintah "bisa mengakui ketidakrasionalan membaca [undang-undang] untuk menjadikan kriminal semua gratifikasi semacam itu" dan "bisa membuat pengecualian atekstual secara spontan."⁴⁸ Pemerintah telah memilih opsi (b), tetapi "tidak menawarkan aturan federal yang jelas untuk pejabat negara bagian dan lokal."⁴⁹ Menurut Pengadilan, "hukum pidana federal" tidak mengizinkan pemerintah untuk "meninggalkan pejabat negara bagian dan lokal sepenuhnya di laut untuk menebak tentang hadiah apa yang boleh mereka terima di bawah hukum federal, dengan ancaman hingga 10 tahun penjara federal jika mereka salah menebak."⁵⁰
• Dubin: menginterpretasikan 18 U.S.C. § 1028A(a)(1) dan arti dari "pencurian identitas yang diperparah" di mana terdakwa mengajukan penggantian biaya yang dibesar-besarkan kepada Medicaid dengan nama pasien di atasnya.⁵¹Undang-undang ini mengatasi "penggunaan identitas pasien dalam hal penipuan kesehatan," dan pemerintah menawarkan interpretasi yang membaca berbagai istilah "secara luas dan terpisah."⁵² Setelah mempertimbangkan teks dan konteks (termasuk judul undang-undang), Pengadilan mencatat "luasnya pembacaan [g] overnment yang mengejutkan," dan menjelaskan bahwa "[t] ime dan lagi, Pengadilan ini dengan hati-hati menghindari membaca luasnya yang tidak sesuai ke dalam bahasa buram dalam undang-undang pidana. "⁵³ Pengadilan mengadopsi interpretasi yang lebih sempit dengan mata yang jernih terhadap "konsekuensi luas dari pembacaan Pemerintah", yang "menggarisbawahi ketidakmungkinan" konstruksi itu.⁵⁴
• Van Buren: menginterpretasikan Computer Fraud and Abuse Act tahun 1989, 'yang membuatnya ilegal untuk ‘mengakses komputer dengan izin dan menggunakan akses tersebut untuk memperoleh atau mengubah informasi di komputer yang tidak berhak untuk diperoleh atau diubah oleh pengakses'.⁵⁵Terdakwa telah menggunakan akses komputer polisinya untuk mencari plat nomor palsu untuk seorang warga sipil sebagai bagian dari operasi rahasia FBI.⁵⁶Pengadilan dengan mudah menyimpulkan bahwa "bahasa undang-undang ini menjadi masalah bagi posisi [p]emerintah," dan lebih lanjut mencatat bahwa "pandangan yang lebih luas terhadap struktur undang-undang ini memberi [Pengadilan] alasan lebih banyak untuk ragu.⁵⁷Lebih jauh lagi, Pengadilan menyimpulkan bahwa "interpretasi pemerintah terhadap undang-undang tersebut akan memberlakukan hukuman pidana terhadap sejumlah kegiatan komputer yang umum."⁵⁸
• Marinello: menafsirkan 26 U.S.C. § 7212(a), yang “membuatnya tindak pidana 'secara korup atau dengan kekerasan' untuk 'berusaha menghalangi atau menghambat administrasi yang wajar dari judul ini.'⁵⁹Setelah mengevaluasi teks undang-undang, konteks, dan sejarah legislatif, Pengadilan menolak konstruksi pemerintah yang akan mengaplikasikan pasal pidana pada “hampir semua upaya pemerintah untuk mengumpulkan pajak.”⁶⁰Untuk mendukung konstruksi yang lebih sempit, Pengadilan juga mengamati bahwa "sejauh masyarakat khawatir akan penuntutan sewenang-wenang, hal itu berisiko menghancurkan kepercayaan yang diperlukan dalam sistem keadilan pidana."⁶¹
• McDonnell: menafsirkan makna "tindakan resmi" dalam 18 U.S.C. § 201(a)(3) sehubungan dengan suap. Pemerintah berpendapat bahwa "Kongres dengan sengaja menggunakan bahasa yang luas" dalam undang-undang "untuk mencakup setiap keputusan atau tindakan, pada setiap pertanyaan atau masalah, yang mungkin kapan saja sedang berlangsung, atau yang mungkin oleh hukum dibawa ke hadapan setiap pejabat publik, dalam kapasitas resmi pejabat tersebut"—yang "mencakup hampir setiap aktivitas oleh pejabat publik."⁶²Pengadilan merujuk pada kamus, konteks statut, dan kaidah-kaidah interpretasi terkait dan 'mengadopsi interpretasi lebih terbatas dari 'tindakan resmi.'⁶³Meskipun pemerintah diizinkan untuk menafsirkan, Pengadilan menolak "sapuan tanpa standar dari pembacaan pemerintah".⁶⁴

Diskresi penuntut umum bukanlah alasan atau tempat perlindungan bagi interpretasi luas terhadap undang-undang pidana federal atau mengabaikan aturan hukum. Dalam sebagian besar kasus ini, pemerintah membuat "tuntutan yang sudah akrab: [t]idak ada alasan untuk tidak mempercayai pembacaan yang luas, karena jaksa akan bertindak dengan bertanggung jawab."⁶⁵Dubin, McDonnell, dan Marinello semuanya memiliki hal yang sama: undang-undang pidana tidak dapat ditafsirkan “dengan asumsi bahwa [p]emerintah akan menggunakannya secara bertanggung jawab.”⁶⁶ Kekuatan ekstrim jaksa "sangat menonjol" di Dubin di mana jaksa dapat "menahan ancaman menuntut hukuman penjara wajib 2 tahun tambahan atas kepala terdakwa yang mempertimbangkan untuk pergi ke pengadilan."⁶⁷

Penerapan luas pemerintah terhadap Bagian 1960 harus dievaluasi dalam latar belakang interpretasi statutori kriminal federal yang komprehensif dan konsisten ini.

III. Teks dan Konteks Bagian 1960(b)(2) Membuat Aplikasi untuk Tornado Cash Tidak Jelas

A. Teks dan Konteks Bagian 1960(b)(2) Menunjukkan bahwa Undang-Undang Tidak Berlaku untuk Tornado Cash, atau setidaknya, Aplikabilitasnya Tidak Pasti

Bagian 1960, berjudul 'Pelarangan bisnis pengiriman uang tanpa izin,' menyatakan bahwa:

Siapa pun yang dengan sengaja melakukan, mengendalikan, mengelola, mengawasi, mengarahkan, atau memiliki seluruh atau sebagian dari bisnis pengiriman uang tanpa lisensi, akan dikenakan denda sesuai dengan judul ini atau dipenjara tidak lebih dari 5 tahun, atau keduanya.⁶⁸

Dan Bagian 1960(b)(2) mendefinisikan “pengiriman uang”:

Istilah "pengiriman uang" mencakup transfer dana atas nama publik dengan segala cara termasuk namun tidak terbatas pada transfer di dalam negeri ini atau ke lokasi di luar negeri melalui kawat, cek, draf, faksimile, atau kurir.

Jadi, untuk menemukan seseorang bersalah melakukan pelanggaran di bawah Bagian 1960, pemerintah harus membuktikan bahwa orang tersebut terlibat dalam transmisi uang sebagaimana yang didefinisikan dalam subseksi (b)(2).

Seperti dalam setiap kasus, titik awalnya adalah teks undang-undang.⁶⁹Di sini, kita berfokus pada kata kunci 'dana' serta frasa 'dengan segala cara' dan klausa penjelasnya serta daftar mekanisme transfer: 'transfer kawat, cek, draf, faksimili, atau kurir.' Dimulai dengan 'dana,' kamus mengindikasikan bahwa dana yang digunakan dalam hubungannya dengan transfer atau transaksi umumnya mengacu pada uang:

• Black's Law Dictionary:⁷⁰
  • "Dana": "Sejumlah uang atau aset likuid lainnya yang didirikan untuk tujuan tertentu. . . . Uang atau aset lain, seperti saham, obligasi, atau modal kerja, tersedia untuk membayar utang, pengeluaran, dan sejenisnya.
  • "Transfer Dana": "Pembayaran uang dari satu orang atau entitas ke orang lain; esp., proses di mana pembayaran dilakukan melalui serangkaian transaksi antara sistem perbankan terkomputerisasi, dimulai dengan perintah pembayaran originator dan berakhir ketika pesanan pembayaran akhir diterima oleh bank penerima.
• Merriam Webster:⁷¹
  • "Dana": "(1)(a) sejumlah uang atau sumber daya lainnya yang prinsipal atau bunganya disisihkan untuk tujuan tertentu. (b) uang yang disimpan di mana cek atau draf dapat ditarik."⁷²
  • “Transfer dana elektronik”: “Transfer uang dari satu bank ke bank lain menggunakan sistem komputer mereka.”⁷³

Membandingkan definisi hukum dengan definisi awam menghasilkan tema yang konsisten dalam hal bagaimana "dana" dipahami dengan mengacu pada transfer. "Dana" sebagian besar mengacu pada uang yang tersedia bagi seseorang atau entitas yang siap digunakan untuk melakukan pembayaran untuk berbagai tujuan. Definisi itu sejalan dengan sejarah legislatif Pasal 1960, yang menunjukkan kekhawatiran dengan pembayaran uang narkoba dan pembayaran kepada teroris.⁷⁴

Mekanisme transfer khusus yang diidentifikasi dalam undang-undang juga memiliki elemen-elemen umum:

• "Wire":
  • “Pemindahan dana (dari satu rekening bank ke rekening lainnya) melalui sarana elektronik atau sebelumnya melalui telegraf.”⁷⁵
• "Periksa":
  • "Naskah, selain naskah dokumen, yang ditandatangani oleh pemberi perintah, dibayar atas permintaan, ditarik pada bank, dan dapat dinegosiasikan tanpa syarat."⁷⁶
  • “Sebuah perintah tertulis yang mengarahkan bank untuk membayar uang sesuai instruksi.”⁷⁷
• "Draft":
  • “Perintah tertulis tanpa syarat yang ditandatangani oleh seseorang (penarik) yang mengarahkan orang lain (penerima atau pembayar) untuk membayar sejumlah uang pada saat diminta atau pada waktu yang pasti kepada orang ketiga (penerima) atau pemegang. Cek adalah contoh paling umum dari suatu wesel.”⁷⁸
  • "Sebuah perintah untuk pembayaran uang yang ditarik oleh... satu orang atau bank kepada orang lain."⁷⁹
• "Faksimili":
  • “Sebuah metode untuk mentransmisikan salinan tepat dari cetakan melalui jalur telepon.”⁸⁰
  • “Sebuah sistem untuk mentransmisikan dan mereproduksi materi grafis (seperti cetakan atau gambar diam) melalui sinyal yang dikirim melalui jalur telepon.”⁸¹
• "Kurir":
  • Seorang pengirim pesan, terutama orang atau bisnis yang dipekerjakan untuk mengangkut dan mengirimkan dokumen, korespondensi, paket, dan barang lainnya.⁸²
  • "Pesan," "seseorang yang membawa pesan atau melakukan suatu tugas."⁸³

Tiga istilah pertama (wire, cek, dan draft) semuanya merupakan instrumen pembayaran yang berbeda di mana, dalam setiap kasus, ada perantara (seringkali bank) yang mengendalikan dana pihak ketiga dan melakukan pembayaran atas instruksi mereka. Dua istilah terakhir (faksimile dan kurir) adalah metode pengiriman pembayaran alternatif untuk instrumen pembayaran—seseorang yang mengirim dana menggunakan cek bisa mengirimnya melalui faks atau kurir daripada mengirimnya melalui pos. Seperti yang jelas terlihat dari metode transaksi keuangan tradisional yang dijelaskan ini, Kongres tidak mempertimbangkan transaksi non-kustodial, seperti protokol Tornado Cash, saat memberlakukan atau memperbarui Bagian 1960.

Konteks hukum lebih lanjut menegaskan bahwa "pengirim uang" adalah orang atau entitas yang memiliki kendali atas uang pihak ketiga atau yang setara sebagai bagian dari proses transfer. Undang-undang bisnis jasa uang terkait, 31 U.S.C. § 5330, dirujuk dalam Bagian 1960⁸⁴dan memberlakukan persyaratan pendaftaran untuk 'bisnis pengiriman uang'.⁸⁵Dalam mendefinisikan "bisnis pengiriman uang," Bagian 5330 mengkonfirmasi bahwa harus ada "bisnis" yang "dimiliki atau dikendalikan" oleh seseorang,⁸⁶dan bahwa "bisnis" harus jadi (1) sebuah "layanan pengiriman uang," atau (2) "terlibat dalam bisnis transmisi mata uang, dana, atau nilai yang menggantikan mata uang."⁸⁷Referensi eksplisit undang-undang terhadap 'bisnis' di bawah kendali seseorang yang terlibat dalam perilaku tertentu sesuai dengan transaksi keuangan yang dijelaskan di Bagian 1960, yang semuanya mengantisipasi entitas perantara yang mengendalikan dana seseorang dan melakukan transaksi atas nama mereka.

Definisi Bagian 5330 tentang "layanan pengiriman uang" konsisten dengan interpretasi itu. Di bawah undang-undang, "layanan pengiriman uang" didefinisikan sebagai "menerima mata uang, dana, atau nilai yang menggantikan mata uang dan mentransmisikan mata uang, dana, atau nilai yang menggantikan mata uang dengan cara apa pun, termasuk . . . jaringan transfer dana elektronik." Bahkan jika kontrak pintar yang memungkinkan pengguna mengunci token mereka untuk pengambilan di masa mendatang sendiri merupakan "menerima" oleh kontrak pintar, Bagian 5330 masih mengharuskan ada bisnis atau orang yang melakukan "penerimaan." Sama seperti transaksi keuangan yang disebutkan dalam Bagian 1960, Bagian 5330 mencari entitas atau orang yang mengendalikan "menerima" sedemikian rupa sehingga entitas atau orang tersebut kemudian mampu "mentransmisikan" dana yang relevan. Di mana kontrak pintar adalah "hanya kode perangkat lunak" yang berada di luar kendali seseorang atau entitas, tidak ada "bisnis pengiriman uang" di bawah Bagian 5330.⁸⁸

Secara singkat, Bagian 5330 diundangkan setelah Bagian 1960,⁸⁹dan "kata-kata identik yang digunakan di bagian-bagian yang berbeda dari undang-undang yang sama diasumsikan memiliki arti yang sama" kecuali "variasi bahan dalam istilah menunjukkan variasi dalam arti." ⁹⁰Baik Bagian 1960 dan Bagian 5330 membahas "bisnis pengiriman uang,"⁹¹"pengiriman uang,"⁹²dan berbicara dalam istilah “dana”⁹³Seperti yang sering dijelaskan oleh Mahkamah Agung AS, ketentuan-ketentuan dalam undang-undang ini dibaca secara pari materia dan harus ditafsirkan 'seakan-akan mereka adalah satu hukum'.⁹⁴Bagian 1960 dan Bagian 5330 dengan demikian secara praduga memiliki arti yang sama ketika berkaitan dengan "bisnis pengiriman uang" berdasarkan prinsip-prinsip biasa penafsiran perundang-undangan.⁹⁵ Selain itu, interpretasi itu juga menganut kanon bahwa "ketentuan teks harus ditafsirkan dengan cara yang membuatnya kompatibel, tidak bertentangan,"⁹⁶dan memastikan skema regulasi yang “simetris dan konsisten.”⁹⁷Oleh karena itu, dalam ketiadaan orang atau entitas yang mengendalikan proses transmisi uang, baik Bagian 1960 maupun Bagian 5330 tidak berlaku.

B. Panduan FinCEN dengan benar menghubungkan tanggung jawab berdasarkan Bagian 1960 dengan "Kontrol"

Dalam konteks pidana, jika ada keraguan yang masuk akal tentang apakah suatu undang-undang mencakup dugaan perilaku, tidak ada panduan lain, masuk akal bagi pelaku pasar untuk mengandalkan aturan interpretatif (atau dokumen panduan).⁹⁸ Dalam dua belas tahun terakhir, pemerintah telah memberikan dua panduan interpretatif tentang bagaimana kewajiban yang ada di bawah BSA berlaku untuk pelaku pasar aset digital.⁹⁹ Tujuan yang dinyatakan dari panduan ini adalah untuk memfasilitasi kepatuhan terhadap undang-undang AML negara. Sehubungan dengan protokol Tornado Cash, yang terakhir dari dua panduan ini, panduan FinCEN 2019 ("Panduan 2019"), yang dipermasalahkan dan menjawab pertanyaan apakah kewajiban berdasarkan Bagian 1960 terkait dengan kontrol seseorang atau entitas atas token yang mendasarinya. Pernyataan FinCEN dalam Panduan 2019 dan sejarah penegakannya menetapkan bahwa, tanpa kendali atas token yang mendasarinya, pengembang Tornado Cash tidak dapat ditemukan bertindak sebagai bisnis transmisi uang tanpa izin.

Pada awalnya, Panduan 2019 menyatakan bahwa itu "tidak menetapkan harapan atau persyaratan regulasi baru. Sebaliknya, itu mengkonsolidasikan peraturan FinCEN saat ini, dan putusan administrasi terkait dan panduan yang dikeluarkan sejak 2011, dan kemudian menerapkan aturan dan interpretasi ini ke model bisnis umum lainnya yang melibatkan mata uang virtual yang dapat dikonversi ("CVC") yang terlibat dalam pola kegiatan yang sama.¹⁰⁰Dalam ketiadaan aktivitas legislasi tambahan, pembuatan aturan, atau panduan terkait kewajiban regulasi peserta pasar aset digital di bawah BSA, Pedoman 2019 telah diandalkan baik oleh pemerintah maupun peserta pasar untuk memahami apakah aktivitas tertentu di pasar ini merupakan transmisi uang.¹⁰¹

Tuduhan pemerintah dalam Tornado Cash dengan tepat menyatakan bahwa 'Panduan FinCEN bukanlah regulasi atau aturan', namun, argumen yang diuraikan dalam bagian sebelumnya mempertanyakan posisi pemerintah bahwa panduan 'tidak memiliki efek yang berwenang' dalam kasus ini.¹⁰²Namun, adalah logis dan diharapkan bagi peserta pasar yang terlibat dalam pola aktivitas yang sama seperti yang dibahas dalam panduan agensi untuk melakukan aktivitas mereka sesuai dengan panduan tersebut, yang dirancang secara tepat untuk memfasilitasi kepatuhan terhadap hukum bagi peserta pasar yang mungkin diatur oleh agensi serta peserta yang mungkin mematuhi panduan dalam kasus regulasi di masa depan. Dalam tuduhan mereka, DOJ dengan keliru mengabaikan panduan ini sebagai tidak berlaku dalam kasus ini dan malah berupaya untuk menafsirkan undang-undang pidana dengan sebesar-besarnya.

1. Hukum Kasus Sebelumnya tentang Aplikasi Privasi Hanya Berfokus pada Layanan Pencampuran Terpusat, Penyimpanan

Seperti yang dijelaskan di atas, hukum kasus tentang pencampur terpusat menginformasikan teori pemerintah sehubungan dengan protokol Tornado Cash, meskipun perbedaan yang jelas. Dalam kasus sebelumnya yang melibatkan pencampur, pemerintah telah menyuarakan pembacaan yang luas dari kedua definisi statutory (di bawah 18 U.S.C. § 1960 dan 31 U.S.C. § 5330) dan definisi regulasi (di bawah 31 C.F.R. § 1010.100(ff)(5)) tentang transmisi uang untuk mengklaim bahwa pencampur tersebut beroperasi sebagai pengirim uang tanpa lisensi.¹⁰³Di Harmon, DOJ menyatakan bahwa transfer dana dari satu lokasi ke lokasi lainnya di blockchain oleh mixer memenuhi syarat sebagai transmisi uang, dan karena itu mixer tersebut beroperasi melanggar Bagian 1960(a).¹⁰⁴ Argumen yang dibuat oleh DOJ di Sterlingov, di mana terdakwa tidak menentang apakah layanan pencampuran terpusat Bitcoin Fog sebenarnya adalah bisnis transmisi uang, juga mengutip Harmon dalam menegaskan secara lebih umum bahwa pengadilan memiliki "beberapa kesulitan" memperluas undang-undang tradisional untuk menerapkannya pada konteks mata uang virtual meskipun relatif baru dalam kasus hukum.¹⁰⁵

Tornado Cash mudah dibedakan dari mixer yang dipermasalahkan dalam kasus crypto sebelumnya karena alasan teknis yang dijelaskan sebelumnya. Sederhananya, tidak seperti Bitcoin Fog, Tornado Cash adalah protokol terdesentralisasi di mana tidak ada perantara yang pernah memiliki kendali atas token pengguna. Selain itu, di Harmon, argumen para pihak berfokus pada apakah bitcoin memang ditransfer dari satu lokasi ke lokasi lain, daripada berfokus pada kontrol, untuk transmisi uang: pengadilan mengutip Panduan 2019 untuk menyatakan bahwa mixer terpusat dapat menjadi pemancar uang jika entitas "'menggunakan' bitcoin anonim yang dimilikinya 'untuk menerima dan mengirimkan nilai dari satu orang ke orang atau lokasi lain.'"¹⁰⁶ Karena tidak ada komponen atau pengembang Tornado Cash yang pernah menerima atau mengontrol token pengguna, token tidak dalam "kepemilikan" mereka dan protokol tidak memenuhi syarat sebagai transmisi uang.

2. Tornado Cash Harus Dievaluasi di Bawah Bagian Dompet CVC dari Panduan 2019

a) Bagian Dompet CVC

Dalam Bagian 4.2 dari Panduan 2019 ("Bagian Dompet CVC"), FinCEN memberikan tes empat faktor berikut untuk menentukan kewajiban BSA orang yang bertindak sebagai perantara antara pemilik CVC dan CVC itu sendiri.¹⁰⁷Menurut FinCEN, perlakuan peraturan tergantung pada empat kriteria: (i) siapa yang memiliki nilai; (ii) di mana nilai disimpan; (iii) apakah pemilik berinteraksi langsung dengan sistem pembayaran di mana CVC berjalan; dan (iv) apakah orang yang bertindak sebagai perantara memiliki kendali independen total atas nilai ("Uji Empat Faktor").

Dalam konteks penyedia perangkat lunak dompet, FinCEN menyatakan bahwa jika:

(i) nilai milik pemilik; (ii) nilai disimpan dalam dompet atau direpresentasikan sebagai entri di akun penyedia; (iii) pemilik nilai berinteraksi dengan penyedia dan bukan sistem pembayaran; dan (iv) penyedia memiliki kontrol independen total atas nilai, dompet "dihosting," dan penyedia kemungkinan adalah pengirim uang. Sebaliknya, jika: (i) nilainya dimiliki oleh pemilik; (ii) nilai disimpan dalam dompet; (iii) pemilik nilai berinteraksi dengan sistem pembayaran secara langsung; dan (iv) pemilik memiliki kontrol independen total atas nilai, dompet "tidak dihosting," dan penyedia tidak mungkin menjadi pengirim uang. Menurut FinCEN, "dompet yang tidak dihosting tidak memerlukan pihak ketiga tambahan untuk melakukan transaksi."

Dalam bagian ini, FinCEN secara eksplisit menyatakan bahwa "interpretasi regulasi terhadap kewajiban BSA dari orang-orang yang bertindak sebagai perantara antara pemilik nilai dan nilai itu sendiri tidak tergantung pada teknologi."¹⁰⁸Pemerintah tidak pernah menganalisis protokol Tornado Cash dalam bagian ini, karena menurut pemerintah, "layanan Tornado Cash bukanlah penyedia dompet."¹⁰⁹

b) Penyedia Layanan Anonimisasi untuk CVC

Bagian 4.5.1 Panduan 2019 membahas "Penyedia Layanan Anonimisasi untuk Mata Uang Virtual Konvertibel (CVC)" dan membedakan antara penyedia layanan anonimisasi dan penyedia perangkat lunak anonimisasi.¹¹⁰Ini menggambarkan dua jenis penyedia layanan penyamaran, "penyedia layanan penyamaran" dan "penyedia perangkat lunak penyamaran."¹¹¹

Menurut Panduan 2019, "penyedia layanan anonim" adalah "seseorang (bertindak sendiri, melalui karyawan atau agen, atau dengan menggunakan agen mekanik atau perangkat lunak) yang menyediakan layanan anonim dengan menerima nilai dari pelanggan dan mentransmisikan jenis nilai yang sama atau lainnya kepada penerima, dengan cara yang dirancang untuk menutupi identitas pemancar."¹¹² Mereka diklasifikasikan sebagai pemancar uang di bawah peraturan FinCEN karena, menurut agensi, kegiatan mereka merupakan layanan transmisi uang, bahkan jika transmisi mencakup fitur tambahan seperti anonimisasi sumber.¹¹³Provider tersebut harus mematuhi kewajiban BSA, termasuk registrasi, pencatatan, dan pelaporan. Interpretasi ini sejalan dengan interpretasi yang tepat dari Bagian 1960 dan Bagian 5330 karena terdapat perantara—“penyedia layanan”—yang memperoleh kendali independen total atas dana dengan menerima dan mentransmisikan dana dari pengguna.

Sebaliknya, “penyedia perangkat lunak penganonim” adalah entitas yang mengembangkan atau mendistribusikan perangkat lunak yang memungkinkan individu menganonimkan transaksi CVC mereka sendiri. Penyedia perangkat lunak penganonim tidak dianggap sebagai pengirim uang karena mereka hanya menyediakan alat (perangkat lunak, layanan komunikasi, dll.) daripada secara aktif terlibat dalam penerimaan dan pengiriman nilai sebagai bisnis. Namun, FinCEN mencatat bahwa individu atau entitas yang menggunakan perangkat lunak tersebut dapat diklasifikasikan sebagai pengirim uang jika aktivitas mereka melibatkan pengiriman nilai atas nama orang lain. Dengan kata lain, jika suatu bisnis menerima token dari penggunanya dan kemudian menggunakan protokol Tornado Cash dengan token penggunanya, bisnis tersebut, bukan protokolnya, mungkin terlibat dalam pengiriman uang.

c) Tornado Cash Memiliki Fitur dari Wallet CVC dan Penyedia Layanan Anonim (Penyedia Perangkat Lunak Anonim)

Meskipun benar bahwa Panduan 2019 menyatakan bahwa penyedia layanan penganonimaran dapat menjadi pengirim uang, namun juga ditegaskan bahwa penyedia perangkat lunak penganonimaran tidak terlibat dalam pengiriman uang. Untuk menentukan apakah protokol Tornado Cash adalah perangkat lunak penganonimaran atau layanan penganonimaran, kita dapat melihat bagian lain dari Panduan 2019 untuk membantu pandangan kita apakah aktivitas tersebut adalah “perdagangan dan bukan pengiriman uang.”¹¹⁴

Tidak ada yang menunjukkan bahwa hanya karena ada bagian yang mungkin berlaku untuk kontrak pintar yang membantu pengguna mencapai privasi melalui pooling, maka tidak ada bagian lain dalam Panduan 2019 yang juga mungkin berlaku untuk layanan tersebut. Memang, posisi tersebut akan tidak konsisten dengan bagian-bagian yang dibahas di atas - FinCEN dengan benar mengakui bahwa ada berbagai cara teknologis untuk mencapai hal yang sama, dan peraturan bergantung pada cara kerja teknologi tersebut. Seperti yang secara tegas dikatakan oleh Panduan FinCEN: "[T] panduan ini berlaku untuk setiap model bisnis yang sesuai dengan fakta-fakta dan keadaan kunci yang sama yang dijelaskan dalam panduan, terlepas dari labelnya. Sebaliknya, interpretasi regulasi dalam panduan ini tidak akan berlaku untuk model bisnis yang menggunakan label yang sama, tetapi melibatkan fakta-fakta dan keadaan kunci yang berbeda."¹¹⁵

DOJ dengan tegas menyatakan bahwa Tornado Cash (sekali lagi, pemerintah tidak membuat perbedaan untuk komponen berbeda dari Tornado Cash dan menggabungkan kontrak cerdas dengan komponen lain dari Tornado Cash) dicakup dalam BSA sebagai penyedia layanan anonimisasi dan dengan demikian merupakan pengirim uang. Namun, Panduan tersebut jelas menyatakan bahwa menemukan bahwa penyedia layanan anonimisasi adalah pengirim uang didasarkan pada menemukan bahwa penyedia layanan tersebut terlibat dalam "menerima nilai dari pelanggan."¹¹⁶Memang, jika melihat sejarah tindakan penegakan hukum terhadap layanan privasi berbasis kripto, kita melihat bahwa, sampai baru-baru ini, sejarah penegakan hukum hanya mengejar tindakan terhadap mixer yang bersifat penyimpanan dan dengan entitas atau orang yang jelas 'menerima' nilai dari pelanggan.¹¹⁷ Dengan mensyaratkan bahwa ada "orang" (penyedia layanan) "menerima" dana dari pengguna, FinCEN, dalam konteks ini, menganggap definisi pengiriman uang memerlukan penerimaan CVC yang sebenarnya oleh penyedia layanan. FinCEN dengan demikian mengandalkan interpretasi Bagian 1960 yang diartikulasikan di atas,¹¹⁸dan tidak bergantung pada definisi yang lebih luas dari Bagian 1960(b)(2) seperti yang ditafsirkan oleh DOJ.

Protokol Tornado Cash tidak memiliki "penyedia layanan" yang "menerima" dana dari pengguna, itulah sebabnya panduan "mixer" dan "penyedia layanan anonim" adalah kerangka kerja analitis yang salah.¹¹⁹ Seperti yang dijelaskan, protokol adalah "penyedia perangkat lunak anonim" karena memungkinkan "orang yang menggunakan perangkat lunak untuk menganonimkan transaksi orang itu sendiri."¹²⁰ Dan seperti dicatat, ada beberapa cara agar entitas dapat berinteraksi dengan protokol yang bisa dibilang akan membuat entitas menjadi "pengirim uang," tetapi fakta bahwa pengguna dapat menganonimkan transaksi mereka sendiri tidak membuat protokol menjadi pemancar uang sendiri.¹²¹Uji CVC Wallet untuk perantara adalah cara yang tepat untuk menilai apakah komponen apa pun dari Tornado Cash memenuhi definisi 'pengiriman uang' dalam Bagian 1960(b)(2).

3. Dengan menerapkan Kerangka CVC Wallet, Tidak Ada Komponen Tornado Cash yang merupakan Pengirim Uang.

Menerapkan bagian CVC Wallet dari Panduan 2019, jelas bahwa tidak ada komponen Tornado Cash yang merupakan pengirim uang. Pemerintah salah menerapkan Panduan 2019 dan pada dasarnya salah memahami teknologi yang mendasari Tornado Cash. Misalnya, DOJ mengklaim bahwa "pelanggan berinteraksi dengan layanan Tornado Cash daripada dengan blockchain Ethereum secara langsung, [yang mendukung] temuan bahwa layanan Tornado Cash adalah pengirim uang."¹²²Pernyataan ini tidak benar secara faktual dan mengakibatkan DOJ secara salah mengklaim bahwa uji empat faktor cenderung menemukan bahwa Tornado Cash adalah pemindah uang.

Kita mulai dengan komponen antarmuka pengguna Tornado Cash ("UI"). Meskipun benar bahwa pengembang Tornado Cash menciptakan UI untuk memungkinkan pengguna non-teknis untuk terlibat dengan protokol, ini tidak berbeda dengan penyedia dompet yang tidak dihosting yang secara definitif tidak terlibat dalam transmisi uang berdasarkan Panduan 2019 dan juga "bertindak sebagai perantara antara" pemilik CVC dan CVC itu sendiri.¹²³ DOJ salah berpendapat bahwa "[w] hile pelanggan dengan kemampuan teknis yang canggih secara teori dapat menghasilkan catatan rahasia unik yang sesuai dengan protokol layanan Tornado Cash, pendiri Tornado Cash merancang antarmuka pengguna ('UI') sehingga melakukan fungsi ini untuk setiap pelanggan, dan dalam praktiknya sebagian besar simpanan pelanggan dilakukan melalui UI. "¹²⁴Menurut pemerintah, keberadaan UI menghindari kebutuhan untuk terlibat dalam desain teknis protokol karena pengguna tidak menghasilkan bukti kriptografis mereka sendiri. Tetapi itu tidak akurat berdasarkan cara UI bekerja.

Ketika pengguna mengunci token, mereka menghasilkan catatan rahasia secara lokal di perangkat mereka, dengan bantuan antarmuka pengguna atau tidak. Pada saat token dikunci, transaksi tidak dapat terjadi tanpa dompet pengguna menyediakan (1) tanda tangan valid yang sesuai dengan denominasi tepat yang ingin mereka buka kunci, dan (2) komitmen yang berasal dari catatan rahasia yang baru saja disimpan secara lokal di perangkat mereka. Saat membuka kunci, antarmuka Tornado Cash tidak dapat, dan tidak pernah memiliki kemampuan untuk, menyediakan bukti pengetahuan nol dan nullifier yang diperlukan untuk mendapatkan token atas nama pengguna mana pun, karena mereka tidak memiliki akses ke catatan rahasia di perangkat pengguna, yang diperlukan untuk menghasilkan nilai tersebut.

Gambar 1: Antarmuka Pengguna Tornado Cash

¹²⁵

Ini sangat mirip dengan perangkat lunak dompet yang dihosting sendiri yang tersedia untuk pengguna. Catatan rahasia tidak berbeda dengan kunci pribadi pengguna, dan seperti halnya untuk perangkat lunak dompet yang dihosting sendiri, UI Tornado Cash hanya menyediakan antarmuka yang mulus kepada pengguna untuk mendapatkan produk teknis. Terlepas dari keberadaan UI, ada kebutuhan untuk terlibat dengan operasi teknis protokol untuk melakukan Tes Empat Faktor dari Bagian Dompet CVC Panduan FinCEN 2019.

Di bawah ini kami menunjukkan bahwa tidak ada komponen Tornado Cash yang merupakan pemancar uang berdasarkan tes itu:

i. Siapa yang Memiliki Nilai?

Pada tidak ada satu pun bagian dari protokol atau antarmuka Tornado Cash yang pernah “menguasai” nilai atau menyimpan nilai secara kustodial untuk pengguna. Seperti yang disebutkan di atas, kemampuan untuk membuka kunci token dari kontrak pintar memerlukan pengguna untuk memberikan bukti valid dan nilai (nullifier), yang mana keduanya tidak dapat dihasilkan tanpa catatan rahasia yang pengguna simpan secara lokal di perangkat mereka. Keduanya dihasilkan secara kriptografis berdasarkan catatan rahasia, yang tidak dapat dilakukan oleh protokol maupun antarmuka Tornado Cash atas nama pengguna.

ii. Dimana Nilai Tersimpan?

DOJ berpendapat bahwa faktor ini cenderung menunjukkan bahwa Tornado Cash terlibat dalam transmisi uang. Mereka berpendapat bahwa karena "'nilai' dalam layanan Tornado Cash disimpan bukan oleh pelanggan tetapi dalam kolam Tornado Cash" maka Tornado Cash harus terlibat dalam transmisi uang.¹²⁶Ini tidak benar.

Pengembang Tornado Cash tidak pernah memiliki kemampuan untuk mengakses token pengguna atau menghasilkan kunci rahasia pengguna. Kontrak pintar Tornado Cash tidak dapat ditingkatkan setelah Juni 2020, artinya pengembang Tornado Cash tidak dapat mengubahnya jika mereka ingin melakukannya dan tidak bisa dilakukan oleh siapa pun sekarang. Tidak ada perbedaan antara menyimpan dana di kolam Tornado Cash atau menyimpannya di dompet kontrak pintar, sesuatu yang DOJ seharusnya setuju bahwa hal ini termasuk dalam bagian CVC Wallet.

Argumen DOJ didasarkan pada gagasan bahwa hanya karena pengembang Tornado Cash menerbitkan kontrak pintar dan itu adalah tempat nilai berada, maka prong ini harus membuat kegiatan transmisi uang. Tetapi, jika itu adalah kasusnya, tidak akan perlu ada tes karena setiap pengembang kontrak pintar akan terlibat dalam transmisi uang. Tidak praktis untuk percaya bahwa FinCEN bermaksud agar prong analisis ini dipenuhi untuk setiap pengembang yang menerbitkan kontrak pintar. Haruslah menjadi kasus bahwa pertanyaan di mana nilai disimpan adalah pertanyaan tentang siapa yang mengontrol kontrak pintar atau dompet, dan bukan hanya bertanya siapa yang menerbitkan kode.

Cabang ini juga menggabungkan gagasan kontrol — siapa yang memiliki dompet tempat nilai disimpan dibahas oleh FinCEN dalam Panduan.¹²⁷Dan seperti yang telah disebutkan sebelumnya, para pengembang Tornado Cash jelas tidak memiliki kontrol dan oleh karena itu prong ini menentang temuan keseluruhan bahwa protokol atau para pengembangnya adalah pengirim uang. Membuka kunci dari kontrak pintar Tornado Cash memerlukan dua nilai yang dihasilkan pengguna: bukti nol pengetahuan kriptografis, membuktikan pengetahuan tentang catatan rahasia tanpa mengungkapkannya, dan nilai yang dihasilkan valid berdasarkan catatan rahasia dari pengguna yang bertindak sebagai nolifier (yang mencegah pengeluaran ganda). Itu, adalah, dan akan selalu menjadi satu-satunya cara untuk membuka kunci token dari protokol. Tidak ada komponen Tornado Cash atau para pengembangnya yang pernah memegang nilai kunci ini atas nama pengguna.

Kontrak pintar di blockchain Ethereum tidak memberikan developer Tornado Cash kepemilikan atas nilai yang ada dalam kontrak pintar tersebut. Kepemilikan tersebut tetap berada pada pengguna setiap saat, dan oleh karena itu hal ini seharusnya menjadi pertimbangan untuk menemukan bahwa protokol atau developer-nya terlibat dalam transmisi uang. Mekanisme bagaimana kontrak pintar bekerja sangat penting untuk menentukan apakah kewajiban regulasi dapat diterapkan. Dalam kasus ini, dengan kontrak pintar yang tidak dapat diupgrade dan non-kustodial, kita dapat melihat bahwa kontrak pintar tersebut berfungsi sebagai dompet self-custodial sesuai dengan Panduan 2019.

iii. Apakah Pemilik Berinteraksi Langsung Dengan Sistem Pembayaran Tempat CVC Berjalan?

Departemen Kehakiman (DOJ) menuduh bahwa pengguna protokol Tornado Cash "berinteraksi dengan layanan Tornado Cash daripada dengan blockchain Ethereum secara langsung."¹²⁸Itu salah. DOJ nampaknya menuduh bahwa, karena Tornado Cash memberikan pengguna antarmuka pengguna yang mulus yang memfasilitasi akses ke Ethereum, itu adalah pengirim uang karena, jika diakses melalui UI, pengguna tidak berinteraksi langsung dengan blockchain Ethereum. Jika benar, posisi ini tentu saja akan membuat semua penyedia dompet tanpa tuan rumah menjadi pengirim uang. Posisi DOJ pada titik ini memberi tahu peserta pasar bahwa hal terbaik yang dapat dilakukan dengan Panduan 2019 adalah merobeknya dan membakarnya. Penyedia Dompet CVC menawarkan pengalaman manajemen kunci yang mulus kepada pengguna sehingga pengguna dapat mempertahankan kontrol atas token mereka, menyimpan kunci pribadi mereka, dan menandatangani transaksi secara mandiri tanpa perlu cukup teknis untuk menghasilkan kunci pribadi mereka sendiri. Menurut argumen DOJ, siapapun yang memfasilitasi penggunaan Ethereum tanpa pengguna menulis kode Solidity mereka sendiri terlibat dalam pengiriman uang.

Seperti yang dinyatakan sebelumnya, keberadaan antarmuka pengguna tidak mengubah kebenaran teknis yang mendasarinya — bahwa pengguna harus memberikan bukti kriptografi yang hanya mungkin melalui akses ke catatan rahasia untuk membuka kunci token mereka. Tindakan ini bukan tindakan yang terjadi dalam "Layanan Kas Tornado" yang tidak ada. Ini adalah tindakan abadi yang terbukti terjadi pada blockchain Ethereum. Apakah pengguna terlibat dengan Ethereum melalui antarmuka pengguna atau langsung melalui kode yang mereka tulis sendiri sama sekali tidak ada hubungannya dengan apakah mereka berinteraksi langsung dengan blockchain yang mendasarinya. Cabang tes ini jelas dimaksudkan untuk menggambarkan antara layanan off-chain sepenuhnya seperti pertukaran kustodian, di mana transaksi sering terjadi pada pembukuan pertukaran itu sendiri, dan produk self-custodial seperti dompet Metamask atau seperti protokol Tornado Cash.

iv. Apakah Tornado Cash Pernah Memiliki Kendali Total Independen Atas Dana Pengguna?

Protokol Tornado Cash adalah serangkaian kontrak pintar yang terbukti non-kustodial dan pada tidak satu saat pengembang Tornado Cash memiliki kendali independen total atas dana pengguna. DOJ tidak, dan tidak dapat, membantah titik ini.¹²⁹Satu-satunya cara bagi pengembang Tornado Cash untuk memiliki kontrol independen atas token pengguna adalah jika mereka bisa memperbarui kontrak cerdas, menghasilkan catatan rahasia, atau membuka kunci token tanpa menghasilkan bukti yang berasal dari catatan rahasia. Tapi tidak ada yang ada di kontrak cerdas¹³⁰atau antarmuka pengguna (UI) memiliki fungsionalitas-fungsionalitas tersebut.

C. Interpretasi DOJ tentang Bagian 1960 secara Dramatis Memperluas Ruang Lingkup Kata 'Transfer'

FinCEN jauh lebih berhati-hati dalam merancang Panduan 2019 daripada yang dilakukan oleh DOJ terkait dengan Tornado Cash. Sudah ada berbagai efek sekunder di pasar aset digital dan pasar keuangan tradisional sebagai akibat dari interpretasi luas DOJ tentang "pengiriman uang." Dan seperti yang telah dicatat dengan benar oleh orang lain, interpretasi DOJ terhadap kata "transfer" tidak konsisten dengan teks undang-undang.¹³¹

Dengan berargumen untuk definisi pengiriman uang yang sebesar apapun orang yang menyebabkan dana bergerak antara pihak atau lokasi, DOJ tampaknya mendukung perluasan lingkup regulasi pengiriman uang. Ini akan mengundang hasil yang tidak masuk akal.¹³²Sebagai contoh, banyak entitas di pasar layanan keuangan tradisional ikut serta dalam pemrosesan kartu pembayaran dengan mengkomunikasikan instruksi yang menyebabkan dana ditransfer, tetapi umumnya mereka tidak dianggap sebagai pengirim uang.¹³³Ini termasuk entitas yang tidak memenuhi pengecualian “prosesor pembayaran” tertentu, termasuk penerbit prosesor pembayaran, fasilitator pembayaran tertentu, dan gate, di antara lain.¹³⁴Sebuah gateway pembayaran adalah antarmuka yang digunakan perusahaan untuk mengumpulkan informasi pembayaran dan mengirimkan informasi tersebut ke lembaga keuangan dan prosesor yang terlibat dalam transaksi.¹³⁵Seorang fasilitator pembayaran bertindak sebagai mitra untuk menangani sejumlah interaksi ini di belakang layar agar lebih mudah bagi para pedagang, terutama pedagang kecil.¹³⁶Aktivitas gateway pembayaran dan fasilitator seringkali bukan transmisi uang dan merupakan komponen penting dari tumpukan pembayaran digital modern yang menggerakkan triliunan dolar nilai dengan lancar. Posisi pemerintah dalam Tornado Cash tidak dipertimbangkan dengan baik, dan jika dikonfirmasi di pengadilan, hal itu dapat menempatkan bagian penting dari pasar pembayaran utama dalam risiko yang signifikan.

Definisi ini juga dapat ditafsirkan untuk mencakup sebagian besar infrastruktur blockchain dan peserta pasar Keuangan Terdesentralisasi (“DeFi”) dan lebih lanjut melemahkan Panduan 2019. Beberapa contoh risiko termasuk:

1. Penyedia Dompet CVC;
   1. Penyedia dompet tanpa tuan rumah tidak dianggap terlibat dalam transmisi uang berdasarkan Panduan 2019 dan Uji Empat Faktor yang diuraikan di atas. Jika posisi DOJ dapat dipertahankan, pemerintah dengan jelas dapat berargumen bahwa perangkat lunak yang memungkinkan manajemen kunci dan penyiaran transaksi data kepada pengguna dompet tanpa tuan rumah merupakan 'mentransfer' dana, dan menuduh bahwa dompet tanpa tuan rumah juga terlibat dalam aktivitas yang diatur. Tentu saja, ini secara langsung akan bertentangan dengan apa yang diuraikan dalam Panduan 2019.
2. Bursa terdesentralisasi;
   1. Ada carveout untuk pertukaran terdesentralisasi dalam Panduan 2019, meskipun, di bawah interpretasi DOJ, pertukaran terdesentralisasi mungkin terlibat dalam transfer dana.
   2. Sama seperti Tornado Cash, pertukaran terdesentralisasi ("DEX") biasanya menyediakan:
      1. Sebuah kontrak pintar yang mendasar di mana aset digabungkan untuk memfasilitasi pergerakan dana;
      2. Sebuah situs web;
      3. Antarmuka yang menghadap ritel; dan
      4. Relayer untuk mempercepat transaksi ini.
3. Pengedara
   1. Meskipun tuduhan Tornado Cash tidak secara khusus menyebutkan bahwa penyampaian sendiri akan dianggap sebagai transmisi uang, seseorang bisa secara umum membaca interpretasi "transfer dana" untuk mencakup hanya menyediakan layanan penyampaian. Ketika mengandalkan penyampai, efek mengakses layanan bagi pengguna adalah mempercepat transfer dana dari satu lokasi ke lokasi lainnya.¹³⁷
4. Validator.
   1. Validator memverifikasi transaksi masuk ke blockchain dan mengakses catatan historis. Validator diperlukan untuk operasi blockchain dan transfer token terjadi onchain. Dalam hal ini, kita bisa membayangkan realitas dystopian di mana pemerintah memperluas interpretasinya tentang “mentransfer dana atas nama publik dengan segala cara” untuk termasuk layanan validasi yang pada intinya hanya merupakan bukti validitas data transaksi yang mendasarinya.

Interpretasi yang sangat luas ini bisa, dengan sekali sapuan pena jaksa, secara salah menuntut peserta pasar di sejumlah besar pasar keuangan tradisional dan onchain, serta pasar non-keuangan (misalnya, penyedia layanan internet, operator telepon), untuk mengumpulkan sejumlah besar data pribadi yang sangat sensitif untuk KYC agar mematuhi BSA. Jika diterapkan sebagaimana dituduhkan, Bagian 1960 akan lepas dari teks statutnya dan hampir seluruh Panduan 2019 akan dinyatakan tidak sah, merusak keseimbangan hati-hati yang dicapai Kongres dan posisi yang dipertimbangkan oleh FinCEN untuk memfasilitasi kepatuhan terhadap hukum. Kewajiban-kewajiban ini juga tidak dapat dilaksanakan dan akan melumpuhkan pengembangan dan operasi berkelanjutan aktivitas infrastruktur terkait komunikasi keuangan di dalam Amerika Serikat.

Keabsurdan dari hasil ini secara teoritis dapat jauh melampaui hanya perangkat lunak yang memfasilitasi perpindahan nilai oleh orang lain. Jika interpretasi luas dari Bagian 1960 ini diadopsi dan undang-undang tidak dibaca untuk memerlukan pengendalian, maka setiap perangkat lunak yang memiliki keterlibatan apa pun dengan rantai nilai dapat dituduh sebagai pengirim uang. Ini dapat melibatkan layanan komputasi awan yang menjadi dasar sektor keuangan Amerika secara keseluruhan, penyedia perangkat keras teknis yang menyediakan perangkat yang memfasilitasi akses ke internet dan, oleh karena itu, perpindahan nilai, dan penyedia keamanan teknis yang memastikan perangkat lunak onchain dan off-chain kokoh dan membuat teknologi dan ekosistem layanan keuangan kami lebih aman. Jika pemerintah tertarik untuk mengatur semua perangkat lunak yang terkait dengan rantai nilai seperti kita mengatur lembaga keuangan, maka pilihan tersebut harus dibuat oleh wakil terpilih dari rakyat Amerika, bukan oleh jaksa penuntut dan hakim. Pemerintah AS tidak boleh (lagi) memaksa Mahkamah Agung AS untuk turun tangan dan melindungi warga Amerika dari kelebihan penuntutan yang luar biasa dalam penerapan hukum pidana.

Catatan kaki

1

Tujuan dari makalah ini adalah untuk menunjukkan posisi yang terlalu luas dan berpotensi merugikan yang diambil oleh Departemen Kehakiman Amerika Serikat (DOJ) dalam menafsirkan transmisi uang tanpa izin berdasarkan 18 U.S.C. § 1960. Kami tidak membahas tuduhan-tuduhan lain dalam surat dakwaan tersebut seperti pelanggaran terhadap hukum sanksi Amerika Serikat.

2

Kertas ini sangat diuntungkan dari tinjauan yang dipikirkan dan umpan balik dari Michael Mosier, Jane Khodarkovsky, Clay Porter, Kenneth Blanco, Amanda Tuminelli, Gordon Liao, dan Mira Belenkiy. Terima kasih kepada Isabel Yin atas bantuan penelitian yang sangat baik.

3

Pendiri Tornado Cash Dituduh melakukan Pencucian Uang dan Pelanggaran Sanksi, Jaksa Amerika Serikat untuk Distrik Selatan New York (Agustus 2023),https://www.justice.gov/usao-DOJ/pr/tornado-cash-founders-charged-money-laundering-and-sanctions-violations.

4

Misalnya, U.S. v. Sterlingov, 573 F. Supp. 3d 28 (D.D.C. 2021) (penuntutan terhadap Bitcoin Fog, pencampur mata uang kripto, karena menjalankan bisnis pengiriman uang tanpa izin); Sealed Superseding Indictment, Amerika Serikat v. Rodriguez (1:24-cr-00082), https://www.justice.gov/usao-DOJ/media/1349321/dl(tuduhan terhadap para pendiri Samourai Wallet, dompet Bitcoin seluler yang juga mengoperasikan layanan pencampuran, Whirlpool); Amerika Serikat v. E-Gold, Ltd., 550 F. Supp. 2d 82 (D.D.C. 2008).

5

S. Rep. No. 101-460 (12 September 1990) (membahas penegakan hukum pencucian uang secara eksklusif dengan referensi kepada uang narkoba: “Di masa lalu, legislasi pencegahan pencucian uang uang narkoba telah difokuskan pada lembaga deposito. Namun, dengan perbaikan program pencegahan dan kepatuhan oleh lembaga deposito, pencuci uang dengan keuntungan ilegal telah menemukan jalur masuk baru ke sistem keuangan.”); lihat juga H.R. Rep. 107-250(I) (17 Oktober 2001) (mempertahankan pembahasan pencucian uang narkoba dan menambahkan referensi terorisme sebagai bagian dari pembahasan amendemen Undang-Undang PATRIOT ke Bagian 1960).

6

Misalnya, United States v. Faiella, 39 F. Supp. 3d 544, 545-46 (S.D.N.Y. 2014) (menegaskan bahwa Bitcoin "memenuhi syarat sebagai 'uang' atau 'dana'"). Seperti yang ditunjukkan oleh kutipan keputusan pengadilan distrik kami, hampir tidak ada preseden yang mengikat yang mendefinisikan 'dana' dalam Pasal 1960. Meskipun demikian, penelitian awal menunjukkan sangat sedikit kasus yang melibatkan Pasal 1960 dalam 12 tahun pertama adopsi, dan semua kasus tersebut melibatkan transmisi AS.

7

Pasal 18 U.S.C. § 1960(b)(2). Dakwaan dalam United States v. Storm, No 1:23-cr-00430 (S.D.N.Y. 21 Agustus 2023), menuduh terdakwa melanggar Pasal 18 U.S.C. §§ 1960(b)(1)(B) dan (b)(1)(C), tetapi dakwaan tersebut hanya tersedia jika Tornado Cash masuk dalam § 1960(b)(2).

8

Fischer v. Amerika Serikat, 144 S. Ct. 2176, 2189 (2024) (disesuaikan).

9

Panduan sering disebut dalam berbagai putusan administrasi, yang memiliki nilai preseden. Lihat, misalnya, Permintaan Putusan Administrasi tentang Penerapan Peraturan FinCEN pada Platform Perdagangan Mata Uang Virtual, FIN-2014-R011 (27 Oktober 2014),https://www.fincen.gov/resources/statutes-regulations/administrative-rulings/request-administrative-ruling-application-0; lihat juga 31 C.F.R. § 1010.715.

10

FinCEN, Otoritas Hukum FinCEN, tersedia di https://www.fincen.gov/resources/fincens-legal-authorities#:~:text=31%20U.S.C.&text=This%20statute%20establishes%20FinCEN%20as,range%20of%20financial%20transactions%20information.

11

FinCEN, Misi, tersedia di https://fincen.gov/about/mission.

12

FinCEN, Sumber Daya, tersedia di https://fincen.gov/resources.

13

Analitika blockchain adalah salah satu cara untuk mendorong pengurangan risiko proaktif tanpa memperluas cakupan undang-undang bisnis jasa keuangan dan memaksa aktor baru, yang tidak memiliki kepentingan bisnis dalam data pengguna, untuk mengambil kepemilikan informasi pribadi yang sensitif dan berharga. Kerugian signifikan yang terkait dengan pelanggaran data sudah diketahui dengan baik, dan regulator seharusnya bekerja untuk mengadopsi teknologi baru yang mengurangi penyebaran data, daripada memaksa pengungkapan lebih lanjut oleh pengguna kepada entitas yang lebih banyak dan menimbulkan risiko signifikan bagi pengguna yang tidak bersalah. Contohnya, Daniel J. Solove, Danielle Keats Citron, Risiko & Kecemasan: Teori Kerugian Pelanggaran Data, 96 Tex. L. Rev. 737 (2018).

14

Lihat FinCEN, FIN-2019-G001 Penerapan Peraturan FinCEN untuk Beberapa Model Bisnis yang Melibatkan Mata Uang Virtual yang Dapat Dikonversi (9 Mei 2019) 20, tersedia di https://tinyurl.com/245626v5selanjutnya disebut sebagai "2019 Guidance"), lihat juga FinCEN, FIN-2013-G001 Penerapan Peraturan FinCEN untuk Orang yang Mengelola, Menukar, atau Menggunakan Mata Uang Virtual (18 Maret 2013), tersedia dihttps://www.fincen.gov/statutes_regs/guidance/pdf/FIN-2013-G001.pdf(selanjutnya “Panduan 2013).

15

Argumen kami di bawah ini menjelaskan mengapa kami yakin bahwa DOJ salah dalam interpretasinya baru-baru ini terhadap Bagian 1960. Argumen ini tidak dimaksudkan untuk menunjukkan bahwa kami tidak percaya FinCEN seharusnya memiliki alat-alat dalam kotaknya untuk melawan keuangan ilegal dan mendukung kepentingan negara dalam melawan pencucian uang dan pembiayaan terorisme. Sebaliknya, sangat penting bagi kita untuk mendukung misi tersebut dengan menghormati karya FinCEN dalam merumuskan panduan untuk industri dan mempertimbangkan bagaimana inovasi teknis dapat dimanfaatkan oleh FinCEN untuk meningkatkan hasil dan mengurangi jumlah pembiayaan ilegal di pasar keuangan kita. Kami tidak percaya bahwa interpretasi luas DOJ terhadap undang-undang pidana membuat misi FinCEN lebih mungkin berhasil. Bahkan, ini kemungkinan memiliki efek sebaliknya dengan kemungkinan menangkap penyedia perangkat lunak apapun yang terlibat dalam pergerakan nilai di bawah yurisdiksi FinCEN. Dengan memanfaatkan alat-alat asli blockchain, FinCEN dapat disematkan langsung ke dalam pergerakan nilai untuk mencapai tujuannya, alih-alih memaksa tanggung jawab peserta pasar yang terlibat dalam intermediasi keuangan kepada penyedia perangkat lunak yang tidak terlibat dalam kegiatan tersebut. Kami percaya bahwa regulator akan mampu menangkap pelaku buruk dan mencapai misi kritis mereka, sambil juga melindungi data dan privasi keuangan warga Amerika.

16

Kami dengan sengaja menjelaskan proses berinteraksi dengan protokol Tornado Cash dalam istilah yang berbeda dari kode dalam kontrak pintar itu sendiri. Meskipun referensi kode di bawah ini dan pendapat Fifth Circuit di Van Loon menggunakan "deposit" dan "withdrawal," istilah-istilah ini adalah kesalahan nama dengan signifikansi hukum dan kebijakan.

17

Token ERC-20 diaktifkan oleh kontrak pintar dan memiliki berbagai macam penggunaan potensial dengan produk dan layanan lainnya. Token ini dapat ditransfer dan mewakili 'aset, hak, kepemilikan, akses, cryptocurrency, atau apa pun yang tidak unik dalam dirinya sendiri.' Nathan Reiff, Apa Itu Token ERC-20 di Jaringan Ethereum?, Investopedia (Mei 2024).

18

Sebuah nullifier adalah komponen kriptografi yang digunakan untuk memastikan bahwa seorang pengguna tidak dapat menghabiskan ulang aset mereka saat membuka kunci token dari kontrak pintar Tornado Cash. Ketika seorang pengguna mengunci token ke dalam kontrak pintar Tornado Cash, mereka menghasilkan catatan rahasia untuk komitmen kriptografi. Komitmen ini kemudian dicatat dalam pohon Merkle kontrak pintar. Ketika pengguna ingin membuka kunci token mereka, mereka harus memberikan bukti yang valid, yang biasanya mencakup: (1) bukti kriptografi bahwa mereka memiliki rahasia yang sesuai dengan token yang dikunci, dan (2) nullifier yang terkait. Nullifier ini berasal dari penguncian dan unik untuk transaksi ini.

19

Sebuah komitmen adalah setara kriptografi dari gembok yang hanya bisa dibuka dengan rahasia yang tepat - dalam hal ini, catatan rahasia pemilik.

20

Selama penguncian, pengguna membuat komitmen terhadap catatan rahasia dan nullifier rahasia. Untuk membuka kunci token, pengguna menyajikan hash dari nullifier rahasia - nilai nullifikasi publik. Bukti kriptografi menunjukkan bahwa pengguna mengetahui catatan rahasia yang benar untuk gembok dan bahwa nullifier yang di-hash cocok dengan nullifier yang dijanjikan. Kontrak pintar menyimpan nilai nullifikasi publik untuk nanti. Siapa pun yang mencoba membuka kunci token yang sama akan berakhir dengan menyajikan nilai nullifikasi publik yang sama karena hash dari nullifier rahasia adalah fungsi deterministik.

21

Merkle tree adalah struktur data kriptografi yang digunakan untuk memverifikasi integritas set data besar dengan efisien dan aman. Bayangkan itu sebagai pohon hierarkis di mana:

• Leaf Nodes: Setiap simpul daun mewakili satu data tunggal (misalnya, transaksi atau komitmen di Tornado Cash).
• Node Non-Leaf: Setiap node non-leaf adalah hash kriptografis dari node anaknya yang langsung.

Dalam Tornado Cash, pohon Merkle menyimpan semua komitmen (bukti kriptografis unik dari kunci token). Ketika seorang pengguna ingin membuka kunci token, mereka memberikan bukti Merkle bahwa komitmen mereka ada di dalam pohon tanpa mengungkapkan komitmen spesifik mana itu. Ini memastikan:

• Privasi: Koneksi antara kunci token terkunci dan terbuka tetap tersembunyi.

22

Pohon Merkle hanya menyimpan daftar komitmen - gembok - tetapi bukan pemilik komitmen. Kontrak menggunakan struktur data pohon Merkle untuk penyimpanan.

23

Lihat catatan supra 21.

24

Pada awal sejarah protokol, ada beberapa fungsi yang memungkinkan perubahan terhadap aspek seperti alamat verifikator, tetapi tidak pernah ada fungsi yang akan memungkinkan protokol mengontrol token pengguna. Fungsi-fungsi awal ini dihapus pada tahun 2020 sebagai bagian dari “upacara pengaturan kepercayaan.” Lihat Van Loon v. Dep’t of the Treasury, No. 23-50669, 2024 WL 4891474, di *4 (5th Cir. 26 Nov. 2024).

25

2024 WL 4891474, pada *1.

26

Id. pada *4.

27

Id. pada *3.

28

Id. (penekanan ditambahkan).

29

Id. pada *9.

30

Id. pada *11.

31

Id. pada *12.

32

Id. Pengadilan secara tegas membedakan mesin penjual otomatis, yang memiliki "pemilik—atau pihak lain—yang dapat mengontrolnya sedikit." Id.

33

Lihat OpenPGP, Sejarah, tersedia dihttps://www.openpgp.org/about/history/.

34

NBC News, pejabat AS mendesak warga Amerika untuk menggunakan aplikasi yang dienkripsi di tengah serangan cyber belum pernah terjadi sebelumnya (3 Desember 2024) (Mengutip Jeff Greene, Jeff Greene, asisten direktur eksekutif untuk keamanan cyber di Badan Keamanan Siber dan Infrastruktur, yang mengatakan “Saran kami, apa yang kami katakan kepada orang-orang secara internal, tidaklah baru: Enkripsi adalah teman Anda, baik itu pada pesan teks atau jika Anda memiliki kemampuan untuk menggunakan komunikasi suara yang dienkripsi. Bahkan jika lawan mampu untuk menyadap data, jika data tersebut dienkripsi, maka akan membuatnya menjadi mustahil.”)

35

Lihat Van Loon, 2024 WL 4891474, pada halaman 34 ("Memperbaiki titik buta undang-undang atau meratakan efek disruptifnya di luar jalur kami. Kami menolak undangan Departemen untuk membuat hukum yudisial—mengubah karya tangan Kongres di bawah kedok menginterpretasikannya. Membuat undang-undang adalah tugas Kongres—dan hanya Kongres").

36

Id. pada *14 (mengingat bahwa “IEEPA menjadi undang-undang pada tahun 1977, bertahun-tahun sebelum Internet modern bahkan diciptakan”).

37

Dubin v. Amerika Serikat, 599 U.S. 110, 129 (2023); persetujuan Snyder v. Amerika Serikat, 144 S. Ct. 1947, 1960 (2024) (Gorsuch, J., setuju) (“[A]ny pembaca yang adil dari undang-undang ini akan dibiarkan dengan keraguan yang wajar apakah itu mencakup perilaku terdakwa yang didakwa. Dan ketika itu terjadi, para hakim terikat oleh aturan kuno kebaikan hati untuk memutuskan kasus seperti yang dilakukan Mahkamah hari ini, bukan untuk jaksa penuntut tapi untuk individu yang secara asumsi bebas.”).

38

144 S. Ct. 1947 (2024).

39

599 U.S. 110 (2023).

40

584 U.S. 1 (2018).

41

579 U.S. 550 (2016).

42

Dubin, 599 U.S. pada 129; setuju Fischer, 144 S. Ct. pada 2189 (“interpretasi baru akan menjadikan tindakan biasa yang lebih luas menjadi tindakan pidana”); Snyder, 144 S. Ct. pada 1959 (“interpretasi [undang-undang] yang akan mengacaukan aturan pemberian hadiah dan mengubah [undang-undang] menjadi perangkap yang samar dan tidak adil bagi 19 juta pejabat negara dan lokal”); Marinello, 584 U.S. pada 9 (“interpretasi yang luas juga akan menghadapi risiko kurangnya peringatan yang adil dan jenis ketidakadilan terkait lainnya”); McDonnell, 579 U.S. 550 pada 580 (2016) (“interpretasi yang tak terbatas oleh Pemerintah”); lihat juga Van Buren v. Amerika Serikat, 141 S. Ct. 1648, 1661 (2021) (“mengkriminalisasi segala sesuatu mulai dari memperindah profil kencan online hingga menggunakan nama samaran di Facebook”).

43

144 S. Ct. di 2181 (mencatat bahwa (c)(1) menyatakan: "siapapun yang dengan korup melakukan 'mengubah, menghancurkan, merusak, atau menyembunyikan catatan, dokumen, atau objek lain, atau berupaya melakukannya, dengan tujuan merusak integritas atau ketersediaan objek untuk digunakan dalam suatu proses resmi"; dan (c)(2) menyatakan: "atau dengan cara lain menghalangi, memengaruhi, atau menghambat suatu proses resmi, atau berupaya melakukannya").

44

Id. pada 2183.

45

Id. pada 2189.

46

Id. (dibersihkan).

47

144 S. Ct. pada 1951.

48

Id. pada tahun 1957 (membahas opsi (a), Pengadilan mencatat bahwa "pendekatan kejam itu akan berbatasan dengan absurd dan memperburuk masalah federalisme yang sudah serius dengan pembacaan Pemerintah tentang" undang-undang).

49

Id.

50

Id. pada 1958.

51

599 U.S. pada 113-15.

52

Id. pada 116-17.

53

Id. pada 129-30.

54

Id. pada 130 (referensi dihilangkan; dibersihkan).

55

593 U.S. di 378.

56

Id. pada 379-80.

57

Id. pada 389.

58

Id. pada 393.

59

584 A.S. pada 4 (dibersihkan).

60

Id. pada 4, 7-10.

61

Id. pada 11.

62

McDonnell, 579 U.S. pada 566.

63

Id. pada 567.

64

Id. pada 576 (dibersihkan).

65

Dubin, 599 U.S. pada 131.

66

McDonnell, 579 AS pada 576; Snyder, 144 S. Ct. pada 1958; Dubin, 599 AS pada 131; Marinello, 584 AS pada 11.

67

Dubin, 599 AS pada 131.

68

18 U.S.C. § 1960(a).

69

Misalnya, Snyder, 144 S. Ct. pada 1954.

70

Black's Law Dictionary (edisi ke-12th 2024). Semua definisi yang diberikan berasal dari versi Black's Law Dictionary ini.

71

Semua kutipan merujuk pada Merriam Webster online di: https://www.merriam-webster.com/untuk ketersediaan. Jika memungkinkan, kutipan paralel disediakan untuk kamus cetak yang tersedia secara elektronik yang sejajar dengan saat berlakunya Bagian 1960 untuk menunjukkan makna yang konsisten dari waktu ke waktu.

72

"Dana," Merriam Webster, https://www.merriam-webster.com/dictionary/fund (dikunjungi terakhir pada 21 Oktober 2024); sesuai dengan "Dana," Kamus Warisan Bahasa Inggris (edisi ke-3, 1992) ("Sejumlah uang atau sumber daya lainnya yang disisihkan untuk tujuan tertentu...").

73

"Transfer dana elektronik," Merriam Webster, https://www.merriam-webster.com/dictionary/electronic%20funds%20transfer(terakhir dikunjungi 21 Oktober 2024).

74

Lihat catatan di atas 5.

75

"Transfer Kabel," Merriam Webster, https://www.merriam-webster.com/dictionary/wire%20transfer (dikunjungi terakhir pada 21 Oktober 2024); sesuai dengan 'Wire,' American Heritage Dictionary, supra catatan 72 ('5. Mengirim melalui telegram.').

76

Kamus Hukum Black (Edisi ke-12, 2024).

77

“Periksa,” Merriam Webster, https://www.merriam-webster.com/dictionary/check (terakhir dikunjungi 21 Okt 2024); sesuai dengan "Check," American Heritage Dictionary, catatan supra 72 ("Perintah tertulis kepada bank untuk membayar jumlah yang ditentukan dari dana yang ada; draf.").

78

Black's Law Dictionary (edisi ke-12. 2024).

79

“Draft,” Merriam Webster, https://www.merriam-webster.com/dictionary/draft(terakhir dikunjungi 21 Oktober 2024); sesuai dengan "Draft," American Heritage Dictionary, catatan atas (“Perintah tertulis yang mengarahkan pembayaran uang dari rekening atau dana.”).

80

Kamus Hukum Black (edisi ke-12, 2024).

81

"Faksimili," Merriam Webster, https://www.merriam-webster.com/dictionary/facsimile (terakhir dikunjungi 21 Oktober 2024); accord "Faksimili," American Heritage Dictionary, supra note 72 ("Metode transmisi gambar atau materi cetak dengan cara elektronik.").

82

Kamus Hukum Black (edisi ke-12 tahun 2024).

83

"Kurir," Merriam Webster,https://www.merriam-webster.com/dictionary/courier (terakhir dikunjungi 21 Oktober 2024); id., “Messenger,” https://www.merriam-webster.com/dictionary/messenger (dikunjungi terakhir pada 21 Oktober 2024); menurut “Courier,” Kamus Warisan Amerika, catatan 72 (“Seorang utusan, terutama yang dalam urusan diplomatik resmi.”); id., “Kurir” (“Seseorang yang membawa pesan atau melakukan tugas, seperti: Seseorang yang dipekerjakan untuk membawa telegram, surat, atau paket.”).

84

18 U.S.C. § 1960(b)(1)(B).

85

31 U.S.C. § 5330(a)(1).

86

Id.; lihat juga 1 U.S.C. § 1 (menjelaskan bahwa “person” mencakup korporasi, perusahaan, asosiasi, firma, kemitraan, masyarakat, dan perusahaan saham bersama, serta individu). Penilaian lebih rinci tentang “bisnis” di bawah Bagian 1960 baru-baru ini diterbitkan dan lebih memperluas peran penting istilah ini dalam analisis statutory. Daniel Barabander, Amanda Tuminelli, Jake Chervinsky, Melalui Cermin: Memahami Kendali & Menganalisis Tanggung Jawab Pidana untuk Bisnis Pengiriman Uang Tanpa Izin di Bawah Bagian 1960 pada hal. 26-31, Int’l Academy of Fin. Crime Litigs (Des. 2024), https://edit.financialcrimelitigators.org/api/assets/cd682a1c-1cb0-4c99-a491-ac6155f4bdc2.pdf.

87

31 U.S.C. § 5330(d).

88

Van Loon, 2024 WL 4891474, di *21.

89

Bandingkan Pub. L. 102-550, 106 Stat. 4057 (28 Oktober 1992) (menetapkan Bagian 1960), dengan Pub. L. 103-325, 108 Stat. 2250 (23 September 1994) (menetapkan Bagian 5330). Bagian 1960 kemudian diamandemen melalui PATRIOT Act, tetapi amendemen tersebut tidak mengubah teks dari § 1960(b)(2). Lihat Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT Act) Act of 2001, Pub. L. No. 107-56, § 361, 115 Stat. 272, 329 (2001); sesuai Barabander, Tuminelli, Chervinsky, Through the Looking Glass, nota supra 86, pada 11.

90

“Penafsiran Statuta: Teori, Alat, dan Tren,” Congressional Research Service, pada hal. 58 (5 April 2018) (pengutipan dihilangkan), https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45153/2.

91

18 U.S.C. § 1960(b)(1); 31 U.S.C. § 5330(d)(1).

92

18 U.S.C. § 1960(b)(2); 31 U.S.C. § 5330(d)(2).

93

18 U.S.C. § 1960(b)(1)(C), (b)(2); 31 U.S.C. § 5330(d)(1)-(2).

94

United States v. Freeman, 44 U.S. 556, 564 (1845); Interpretasi Statuta: Teori, Alat, dan Tren, catatan supra 90, hal. 61 ("ketika ketentuan-ketentuan statuta yang serupa ditemukan dalam skema statuta yang serupa, penerjemah harus secara praduga menerapkannya dengan cara yang sama" (pengutipan dihilangkan)); lihat juga id. pada hal. 56 ("Noscitur a Sociis: 'Kata-kata yang terkait mempengaruhi makna satu sama lain'" (pengutipan dihilangkan)); id. pada hal. 58 ("Presumsi Penggunaan yang Konsisten: 'Secara umum, kata-kata yang identik yang digunakan dalam bagian-bagian yang berbeda dari statuta yang sama . . . dianggap memiliki makna yang sama.'" (pengutipan dihilangkan)).

95

Smith v. City of Jackson, 544 U.S. 228, 233 (2005) ("[W]hen Congress uses the same language in two statutes having similar purposes, particularly when one is enacted shortly after the other, it is appropriate to presume that Congress intended that text to have the same meaning in both statutes."); lihat juga Voisine v. United States, 579 U.S. 686, 702 (2016) (menyatakan bahwa "kata-kata yang sama dalam sebuah undang-undang secara praduga memiliki makna yang sama"). Sampai pada tingkat ada perbedaan teks antara undang-undang—Bagian 5330 menambahkan "mata uang" dan "nilai yang menggantikan mata uang"—kategori tambahan yang tercantum dalam Bagian 5330 harus dibaca sebagai memperluas transaksi yang dicakup oleh Bagian 5330 untuk menghindari kelebihan. Id. pada 59 ("Aturan Melawan Kelebihan: Pengadilan seharusnya 'memberikan efek, jika memungkinkan, pada setiap klausa dan kata dari sebuah undang-undang' sehingga 'tidak ada klausa yang dianggap berlebihan, tidak sah, atau tidak signifikan.'" (rujukan dikecualikan)). Pengadilan dalam Storm menolak bahwa "definisi 'mengirim uang' dalam Bagian 1960 dan 5330 bersifat sejajar," tetapi tidak memberikan analisis. Transkrip, Amerika Serikat v. Storm, No. 23-cr-430, pada 20 (26 Sept. 2024). Penegasan sederhana Pengadilan tidak konsisten dengan pendekatan interpretasi undang-undang yang diartikulasikan oleh Mahkamah Agung AS. Contoh, Smith, 544 U.S. pada 233.

96

Antonin Scalia & Bryan A. Garner, Membaca Hukum: Interpretasi Teks Hukum, pada halaman 180 (2012).

97

FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U.S. 120, 133 (2000) ("fit, if possible, all parts into a harmonious whole") (citations omitted). Cf. Gustafson v. Alloyd Co., Inc., 513 U.S. 561, 570 (1995) ("[W]e adhered to the 'normal rule of statutory construction' that 'identical words used in different parts of the same act are intended to have the same meaning.'") (citation omitted). Indeed, Bagian 1960(b)(1)(B) secara tegas merujuk kepada Bagian 5330, jadi membacanya secara konsisten adalah hal yang dapat diantisipasi oleh Kongres.

98

FTC v. Wyndham Worldwide Corp., 799 F.3d 236, 249, 251 (3d Cir. 2015) (menekankan bahwa “bahkan dalam konteks perdata, peringatan yang adil mengharuskan lembaga pemerintah untuk menyampaikan interpretasi mereka terhadap peraturan mereka sendiri dengan “kepastian yang dapat ditetapkan” sebelum menuntut pihak swasta atas interpretasi tersebut); sesuai United States v. Harra, 985 F.3d 196, 213 (Cir. 3rd 2021) (pengadilan mencatat bahwa jika seorang regulator gagal memberikan peringatan yang adil, ia masih dapat berhasil dalam penuntutan pernyataan palsu—tetapi hanya jika ia membuktikan bahwa interpretasinya adalah satu-satunya yang masuk akal atau bahwa pernyataan terdakwa palsu dalam setiap interpretasi yang masuk akal”); lihat juga United States v. Richter, 796 F.3d 1173, 1190 (Cir. 10th 2015) (menyatakan bahwa “pemberitahuan aktual atas interpretasi lembaga—bahkan interpretasi yang tidak memiliki kekuatan dan efek hukum—dapat memenuhi tuntutan pemberitahuan yang adil.”). Ini menunjukkan bahwa bahkan tanpa memiliki kekuatan hukum, interpretasi lembaga dapat relevan untuk penentuan pengadilan apakah penuntutan layak atas dasar proses hukum yang adil.

99

Panduan 2013, Panduan 2019.

100

Sambutan Persiapan Direktur FinCEN Kenneth A. Blanco, disampaikan pada Konferensi Pencucian Uang Anti-Money Laundering ke-12 di Las Vegas, FinCEN (Agustus 2019).

101

Pemerintah sendiri sebelumnya telah mengutip Panduan 2019 dalam tindakan penegakan hukum terhadap terdakwa yang diduga melanggar kewajiban tersebut. Lihat Harmon, 474 F. Supp. 3d at 106. Ini juga mengutip Panduan 2013 dalam tindakan penegakan hukum. Lihat Faiella, 39 F. Supp. 3d at 546.

102

Penentangan Pemerintah terhadap Mosi Praperadilan Terdakwa Roman Storm di 33, AS v. Badai, 1:23-cr-00430, 23 Cr. 430 (KPF), (S.D.N.Y 26 April 2024) [selanjutnya disebut DOJ Motion].

103

Lihat, misalnya, oposisi pemerintah terhadap mosi terdakwa untuk memberhentikan hitungan dua dan tiga pada 17-18, AS v. Harmon, 474 F. Supp. 3d 76 (D.D.C. 2020) (dengan alasan bahwa "bisnis pengiriman uang" dalam §5330 dimaksudkan untuk menangkap "beragam luas" transaksi keuangan, termasuk mixer HELIX yang dipermasalahkan, dan bahwa § 1010(ff)(5)(i)(B) juga merupakan definisi "catch-all" yang mencakup HELIX).

104

Lihat id. di 19-22.

105

Lihat Penentangan Pemerintah terhadap Gerakan Terdakwa untuk Menolak Dakwaan pada Halaman 19, U.S. v. Sterlingov, 573 F. Supp. 3d 28 (D.D.C. 2021).

106

Harmon, 474 F. Supp. 3d pada 108–09 (penekanan ditambahkan).

107

Panduan 2019 di 15.

108

Id. (penekanan ditambahkan).

109

Catatan DOJ di halaman 32. Perhatikan bahwa pemerintah merujuk pada "layanan Tornado Cash," tetapi tidak ada "layanan" semacam itu. Seperti yang tercermin dalam makalah ini, Tornado Cash sebenarnya terdiri dari komponen-komponen yang berbeda, dan pengguna tidak perlu memanfaatkan setiap komponen untuk menggunakan protokol tersebut.

110

Panduan 2019 di 19-20.

111

Id.

112

Id. pada 19 (penekanan ditambahkan).

113

Id. pada 19.

114

Id. pada 20.

115

Id. pada 2.

116

Id. pada 19.

117

Lihat Panduan 2019. Untuk kasus pencampuran kustodial, lihat Sterlingov, 573 F. Supp. 3d 28 (catatan supra 4); lihat juga Sanksi Pertama Kali dari Departemen Keuangan AS pada Pencampur Mata Uang Virtual, Sasar Ancaman Siber DPRK, Departemen Keuangan AS (2022), https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0768(membahas sanksi OFAC terhadap Blender.io, layanan pencampuran terjamin).

118

Lihat bagian di atas Bagian II.A.

119

Panduan 2019 pada 19.

120

Id. pada 20

121

Id.

122

DOJ Gerakan pada 33. Sebagai pengingat, DOJ mengemas bersama komponen-komponen yang berbeda (dan terpisah) untuk menuduh bahwa ada layanan “Tornado Cash,” termasuk para penerus. Tetapi komponen-komponen ini semua terpisah, beroperasi secara individu sebagai bagian-bagian teka-teki, dan ini bukanlah sebuah “layanan” homogen seperti yang diduga oleh DOJ.

123

Panduan 2019 pada 15.

124

DOJ Motion pada pukul 9.

125

Ini adalah gambar UI yang ditampilkan kepada pengguna saat pengguna akan mengunci token ke dalam kontrak pintar. Seperti yang ditunjukkan dalam huruf oranye kapital yang jelas, adalah tanggung jawab pengguna untuk mempertahankan "kunci" (catatan rahasia) ke token mereka sendiri; baik protokol maupun UI tidak memiliki hak asuh atas catatan rahasia atau token dan tidak dapat mengambil token atau catatan rahasia.

126

Motion DOJ pada 32-33.

127

Panduan 2019 di 16.

128

DOJ Gerakan di 33.

129

Lihat, misalnya, Benjamin Gruenstein, Evan Norris, Daniel Barabander, Catatan Rahasia & Koin Anonim: Memeriksa Panduan FinCEN 2019 tentang Pemancar Uang dalam Konteks Dakwaan Uang Tunai Tornado di 15-16, Int'l Academy of Fin. (September 2023), https://www.cravath.com/a/web/qyCBWVBLEMsqxPHtd9ykoc/87ntut/the-international-academy-of-financial-crime-litigators.pdf.

130

Kontrak tersedia di sini: Tornado-core/contracts, https://github.com/tornadocash/tornado-core/blob/master/contracts/Tornado.sol.

131

Barabander, Tuminelli, Chervinsky, Melalui Cermin yang Melihat, catatan supra 86, pada 12-25.

132

Penafsiran Undang-Undang: Teori, Alat, dan Tren, supra catatan 90, hal. 43; lihat juga Clinton v. City of New York, 524 U.S. 417, 429 (1998) (Penerimaan pembacaan baru Pemerintah [undang-undang yang diperselisihkan] 'akan menghasilkan hasil yang absurd dan tidak adil yang tidak mungkin bisa dimaksudkan oleh Kongres.') (dikutip dari Griffin v. Oceanic Contractors, Inc., 458 U.S. 564, 574 (1982)).

133

Lihat, misalnya, Apa itu pengirim uang? Definisi dan persyaratan lisensi, Stripe (September 2024), (menguraikan perbedaan dalam transaksi, layanan yang disediakan, dan pengawasan regulasi untuk pengirim uang vs prosesor pembayaran); lihat juga Sistem Pembayaran Online - Apakah Anda Prosesor Pembayaran atau Pengirim Uang?, Moses Singer (Mar. 2024), tersedia dihttps://www.mosessinger.com/banking-finance/publications/online-payment-systems-are-you-a-payment-processor-or-a-money-transmitter.

134

FinCEN menetapkan empat kondisi agar pengecualian pemroses pembayaran berlaku untuk pola bisnis tertentu: (1) entitas yang menyediakan layanan tersebut harus memfasilitasi pembelian barang atau jasa, atau pembayaran tagihan untuk barang atau jasa (selain transmisi uang itu sendiri); (2) entitas tersebut harus beroperasi melalui sistem kliring dan penyelesaian yang hanya menerima lembaga keuangan yang diatur oleh BSA; (3) entitas tersebut harus menyediakan layanan tersebut berdasarkan perjanjian formal; dan (4) perjanjian entitas tersebut setidaknya harus dengan penjual atau kreditor yang menyediakan barang atau jasa dan menerima dana. Lihat Aplikasi Regulasi Bisnis Jasa Uang pada Perusahaan yang Berfungsi sebagai Organisasi Penjualan Independen dan Pemroses Pembayaran, FinCEN (Agustus 2014), https://www.fincen.gov/resources/statutes-regulations/administrative-rulings/application-money-services-business.

135

Fasilitator Pembayaran vs Gerbang Pembayaran: Perbedaan Kunci dan Persamaan, Pembayaran Stax, https://staxpayments.com/blog/payment-facilitator-vs-payment-gateway/.

136

Id.

137

Kami tidak membahas daftar penghubung untuk Tornado Cash sebagai bagian dari makalah ini.

Penyangkalan:

1. Artikel ini dicetak ulang dari [Stanford Klub Blockchain], Semua hak cipta milik penulis asli [Jacob E. Hirshman, Matt McGuire, dan Kaili Wang]. Jika ada keberatan terhadap pencetakan ulang ini, harap hubungi Gate Belajartim, dan mereka akan menanganinya dengan segera.
2. Penafian Tanggung Jawab: Pandangan dan opini yang terdapat dalam artikel ini semata-mata milik penulis dan tidak merupakan saran investasi apa pun.
3. Terjemahan artikel ke bahasa lain dilakukan oleh tim Belajar gate. Kecuali disebutkan, menyalin, mendistribusikan, atau menjiplak artikel yang diterjemahkan dilarang.