Apa yang Terjadi Ketika Sebuah Utility Bangkrut?

Ketika perusahaan utilitas publik menyatakan bangkrut, ketegangan dapat muncul antara fungsi regulator negara yang mengawasi utilitas dan pengadilan kebangkrutan yang berusaha memberikan keringanan utang. Peneliti memperkirakan bahwa tekanan pada utilitas akan meningkat seiring perubahan iklim yang membuat cuaca semakin buruk, kemungkinan meningkatkan jumlah kebangkrutan yang diajukan oleh perusahaan-perusahaan tersebut.

Dalam beberapa tahun terakhir, telah terjadi beberapa pengajuan kebangkrutan yang menjadi berita utama, termasuk salah satu perusahaan utilitas milik investor terbesar di negara ini setelah kebakaran hutan California 2019, serta beberapa perusahaan di Texas setelah gelombang dingin 2021.

Poin Utama

• Ketika perusahaan utilitas publik menyatakan bangkrut, ketegangan dapat muncul antara fungsi regulator negara yang mengawasi utilitas dan pengadilan kebangkrutan yang berusaha memberikan keringanan utang.
• Ketegangan ini dapat mempengaruhi gugatan terhadap perusahaan utilitas, meningkatkan biaya layanan, dan merugikan investasi dalam energi terbarukan.
• Pengajuan kebangkrutan nyata dari perusahaan utilitas dapat memberikan wawasan, seperti kebangkrutan Pacific Gas & Electric (PG&E) pada 2019.
• Perubahan iklim mengancam memperburuk situasi, karena frekuensi dan biaya bencana iklim ekstrem meningkat setiap tahun.

Berbeda dengan pengecer atau perusahaan swasta lainnya, utilitas sering diawasi secara ketat oleh regulator negara, bahkan ketika dimiliki secara pribadi. Kenaikan harga, misalnya, harus disetujui oleh regulator negara, sebuah kebijakan yang ada untuk mengimbangi monopoli alami layanan utilitas dan melindungi konsumen dari membayar premi yang tidak wajar.

Pertanyaan tentang jumlah investasi yang tepat untuk meningkatkan sistem listrik akhirnya berada di tangan regulator karena biayanya dibebankan kepada konsumen, menurut Theodore J. “Ted” Kury, direktur studi energi di Pusat Riset Utilitas Publik (PURC) di Universitas Florida. Namun, tulis Kury untuk publikasi berita daring The Conversation, perusahaan tetap memiliki kewajiban untuk mengoperasikan sistem secara bertanggung jawab, dan mereka dapat dikenai tanggung jawab jika tidak.

Kebangkrutan utilitas dipengaruhi oleh Undang-Undang Reformasi Kebangkrutan 1978, yang disahkan Kongres untuk memperbarui undang-undang kebangkrutan AS. Perubahan tersebut termasuk modifikasi kontroversial dalam hukum kebangkrutan pribadi saat itu. Undang-undang ini juga menghapus persyaratan persetujuan regulator untuk restrukturisasi, yang sebelumnya diperlukan agar pengadilan mengonfirmasi rencana tersebut. Namun, tetap memerlukan persetujuan regulator untuk perubahan tarif.

Kebangkrutan seharusnya tidak mempengaruhi penyampaian layanan, karena secara hukum utilitas wajib menyediakan layanan kepada siapa saja yang menginginkannya. Namun, hal ini dapat mempengaruhi gugatan terhadap perusahaan tersebut. Juga dapat mempengaruhi pembayar pajak, yang mungkin harus membayar biaya layanan yang meningkat, dan merugikan investasi dalam energi terbarukan serta pembaruan infrastruktur.

Fakta Cepat

Sebelum PG&E, kebangkrutan utilitas terbesar yang tercatat diajukan oleh Energy Future Holdings Corp pada 2014. EFH memiliki utang hampir $49,7 miliar (dalam dolar 2019) saat bangkrut.

Kebangkrutan PG&E California

Kebangkrutan Pacific Gas & Electric Co. (PG&E) pada 2019, yang menyediakan gas dan listrik bagi warga California dan merupakan salah satu perusahaan utilitas milik investor terbesar di negara ini, adalah contoh utilitas yang menggunakan kebangkrutan untuk membatasi kerugiannya dari gugatan.

Dalam kesaksiannya di depan Senat negara bagian California, Jared Ellias, yang saat itu adalah profesor asosiasi hukum bisnis dan kebangkrutan di Universitas California Hastings College of the Law di San Francisco, menjelaskan bahwa saat PG&E mengajukan kebangkrutan Bab 11, perusahaan mendapatkan beberapa keuntungan. Termasuk penangguhan otomatis terhadap gugatan yang banyak diajukan terhadapnya, dan kesempatan untuk menjual aset buruk dan kontrak yang tidak diinginkan serta mendapatkan pembiayaan baru bernilai miliaran dolar dengan periode pelunasan yang panjang.

PG&E telah menyatakan bangkrut dua kali dalam 20 tahun. Pengajuan 2019 disebabkan oleh gugatan terkait kebakaran di Butte County, dan perusahaan keluar dari kebangkrutan tersebut pada 2020. Ini disebut sebagai “kebangkrutan perubahan iklim pertama,” karena disebabkan oleh kewajiban yang timbul dari kebakaran hutan di California. PG&E juga mengajukan kebangkrutan pada 2001 setelah krisis listrik California, dan bangkit kembali pada 2004.

Gugatan bukan satu-satunya kewajiban yang dapat dihadapi perusahaan utilitas jika terbukti salah mengelola tanggung jawabnya. Shasta County, yang terletak di California utara, mengumumkan pada 2021 bahwa mereka akan mengajukan tuntutan pidana terhadap PG&E karena kebakaran Zogg 2020 yang mematikan, yang dipicu oleh pohon pinus yang tersambung dengan saluran listrik PG&E.

Solusi yang Diusulkan

Perubahan iklim telah memperburuk masalah bagi utilitas. Kebakaran hutan dan kekeringan di California, khususnya, mendapat sebagian kesalahan atas kerentanan perusahaan utilitas di wilayah tersebut. Sebuah laporan dari SIPA Center on Global Energy Policy di Universitas Columbia menyebutkan bahwa kebakaran hutan bisa menjadi hingga 900% lebih merusak menjelang pertengahan abad. Laporan tersebut juga menyebutkan bahwa pasar utang dan ekuitas tidak terlalu peduli terhadap dampak risiko iklim terhadap sektor utilitas setelah pengajuan kebangkrutan PG&E, yang penulisnya menganggap hal ini disebabkan oleh keyakinan bahwa biaya tersebut akan terjadi cukup jauh ke masa depan sehingga tidak merugikan investasi mereka atau akan dibebankan kepada pembayar pajak dan perusahaan asuransi.

Pada 2019, sebagai tanggapan terhadap beberapa tahun kebakaran hutan yang menghancurkan, legislatif California mengesahkan beberapa undang-undang, secara kolektif dikenal sebagai Legislasi Kebakaran Hutan 2019. Salah satu langkahnya adalah mendirikan Dana Satwa Liar California, sebuah dana asuransi yang akan mengganti kerugian perusahaan utilitas atas klaim yang menjadi tanggung jawab mereka.

Di tingkat nasional, ada usulan untuk memperbarui infrastruktur usang di AS, termasuk RUU infrastruktur bipartisan senilai $1,2 triliun, yang dipromosikan oleh Pemerintahan Biden sebagai investasi bersejarah dalam energi bersih dan perbaikan infrastruktur lainnya. Versi RUU tersebut disahkan oleh Senat AS pada Agustus 2021 dan DPR AS pada November 2021, dan kemudian Presiden Joe Biden menandatangani Infrastructure Investment and Jobs Act menjadi undang-undang pada 15 November 2021. Kesepakatan ini mengusulkan pembaruan besar-besaran pada sebagian besar infrastruktur negara, seperti investasi $73 miliar dalam energi bersih dan investasi lain yang bertujuan membuat infrastruktur lebih tahan banting.

Terinspirasi oleh proposal infrastruktur tersebut, Adie Tomer, anggota senior di The Brookings Institution’s Metropolitan Policy Program, mengatakan bahwa memfokuskan perbaikan pada ketahanan iklim, digitalisasi, kesehatan fiskal, dan pengembangan tenaga kerja akan menjadi cara yang relatif murah untuk memodernisasi infrastruktur Amerika secara besar-besaran. Tomer misalnya, menyatakan bahwa investasi sebesar $400 juta dalam peningkatan ketahanan cuaca pada jaringan listrik Texas dapat mencegah dampak terburuk dari gelombang dingin Texas yang menewaskan 246 orang pada 2021.

Laporan Brookings yang ditulis bersama Tomer memperkirakan bahwa peningkatan bencana “iklim ekstrem” telah menelan biaya sebesar $1,8 triliun sejak 1980. Menurut laporan tersebut, biaya tahunan bencana iklim semakin meningkat, begitu pula frekuensinya. Pada 2010-an, bencana iklim terjadi sebanyak 11,9 kali per tahun dengan biaya tahunan hampir $81 miliar, angka yang meningkat dari sekitar $17,8 miliar per tahun di 1980-an, ketika rata-rata 2,9 bencana terjadi setiap tahun.

Ada juga upaya lokal untuk mengurangi risiko kerusakan. Misalnya, PG&E telah mulai menanam kabel listrik sepanjang 10.000 mil untuk mengurangi risiko kebakaran hutan, yang telah menjadi perhatian perusahaan mengingat tuduhan pidana terbaru.

Ketika Utilitas Bangkrut, Apakah Layanan Terhenti?

Tidak, layanan tidak terhenti. Secara hukum, utilitas wajib menyediakan layanan kepada siapa saja yang menginginkannya. Namun, kebangkrutan dapat meningkatkan biaya layanan.

Apakah Perubahan Iklim Mempengaruhi Kebangkrutan Utilitas?

Ya, terutama di California, di mana kebakaran hutan dan kekeringan yang dipicu oleh suhu yang meningkat telah menyebabkan kerusakan ekonomi yang besar. Bahkan, pada 2019, negara bagian tersebut mendirikan dana asuransi untuk utilitas yang akan membayar klaim tanggung jawab terhadap mereka akibat kebakaran hutan.

Berapa Biaya Kerusakan yang Ditimbulkan Bencana Iklim terhadap Amerika Serikat?

Laporan Brookings menyebutkan bahwa total kerusakan finansial yang disebabkan oleh peristiwa “iklim ekstrem” sejak 1980-an mencapai $1,8 triliun. Pada 2010-an, biaya rata-rata per tahun adalah $81 miliar.

Kesimpulan

Peningkatan jumlah kebangkrutan perusahaan utilitas mungkin merupakan konsekuensi yang mengejutkan dari perubahan iklim. Beberapa ahli berpendapat bahwa kebangkrutan PG&E pada 2019 merupakan yang pertama dari tren baru seiring memburuknya bencana alam akibat perubahan iklim.