Cadre de conformité proposé conjointement par FinCEN-OFAC et impact sur l'industrie

Rédaction : FinTax

D’après le contenu du texte publié, la proposition de règle conjointe de FinCEN et de l’OFAC ne cherche pas à résoudre tous les problèmes de régulation des stablecoins en une seule fois, mais à concrétiser des exigences réglementaires telles que la LBC/FT, la conformité aux sanctions, et le reporting des activités suspectes.

En avril 2026, le Réseau d’application des lois sur la criminalité financière (FinCEN) du département du Trésor américain et l’Office de contrôle des actifs étrangers (OFAC) ont publié conjointement une proposition de règle concernant la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (LBC/FT). Cette proposition a été publiée dans le Federal Register le 10 avril 2026, avec une date limite de soumission des commentaires fixée au 9 juin 2026. Si la règle finale est adoptée, les émetteurs de stablecoins de paiement autorisés (Permitted Payment Stablecoin Issuer, PPSI) devront respecter des standards de conformité AML/CFT comparables à ceux des institutions financières traditionnelles, et établir un plan de conformité aux sanctions de l’OFAC. Cela diffère radicalement des exigences réglementaires précédentes, qui considéraient les émetteurs de stablecoins de paiement comme des entreprises de services monétaires, impactant ainsi leurs coûts de conformité existants et redistribuant les obligations de conformité entre émetteurs, exchanges, custodians et fournisseurs de services de gestion des risques sur la blockchain.

Cet article analyse systématiquement cette proposition de règle sous les angles du contexte législatif, des obligations clés, et de l’impact sur le marché.

1 Contexte de la proposition conjointe

L’émergence rapide du marché des stablecoins, tant aux États-Unis qu’à l’échelle mondiale, ainsi que les risques financiers illicites qui l’accompagnent, sont à l’origine de cette proposition. Au premier trimestre 2026, la taille mondiale du marché des stablecoins a dépassé 3160 milliards de dollars, avec une infiltration illicite croissante. Le Groupe d’action financière (GAFI) a publié en mars 2026 un rapport spécial avertissant que « les stablecoins sont devenus l’actif virtuel le plus utilisé dans les transactions illicites », avec des États sous sanctions comme l’Iran et la Corée du Nord utilisant ces actifs pour financer la prolifération d’armes et effectuer des paiements transfrontaliers. Le rapport de Chainalysis sur la criminalité en cryptomonnaies en 2026 indique que, en 2025, au moins 154 milliards de dollars ont été transférés vers des adresses illicites, soit une hausse de 162 % par rapport à l’année précédente, avec une part de 84 % de stablecoins. Les données de TRM Labs montrent qu’en 2025, des entités illicites ont obtenu pour 141 milliards de dollars de stablecoins, record sur cinq ans ; entre 2016 et 2025, l’OFAC a infligé plus de 3,4 milliards de dollars d’amendes, avec des sanctions successives contre des entreprises comme Exodus et ShapeShift à la fin 2025 et début 2026.

En contraste avec ces activités illicites, la préparation réglementaire de l’industrie accuse un retard. Selon un rapport de S&P Global Market Intelligence d’avril 2026, seulement 7 % des 100 banques interrogées au premier trimestre avaient élaboré un cadre stratégique, aucune n’ayant lancé de projet pilote. La question de comment réguler efficacement les stablecoins tout en préservant leur efficacité de paiement et leur innovation demeure un défi réglementaire majeur.

En 2025, le Congrès américain a accéléré la législation du projet de loi GENIUS. Adopté par le Sénat le 17 juin 2025 avec 68 voix contre 30, puis par la Chambre des représentants le 17 juillet avec 308 voix contre 122, il a été signé par le président Trump le 18 juillet pour devenir loi. Il s’agit de la première législation fédérale spécifique aux stablecoins de paiement. La Maison-Blanche a souligné dans un communiqué que cette loi intègre explicitement les émetteurs de stablecoins dans le cadre de la Loi sur la confidentialité bancaire (Bank Secrecy Act, BSA), en leur imposant d’établir un plan de conformité AML/CFT efficace, avec la capacité technique de geler, saisir ou détruire les stablecoins conformément à une ordonnance légale. La proposition de règle conjointe de FinCEN et de l’OFAC s’inscrit dans cette logique, en précisant la mise en œuvre concrète des obligations AML/CFT et de sanctions, complétant ainsi le cadre multi-niveaux du projet de loi GENIUS.

2 Aperçu du contenu de la proposition conjointe

La proposition conjointe de FinCEN et de l’OFAC porte le nom officiel dans le Federal Register : « Exigences relatives au programme anti-blanchiment / lutte contre le financement du terrorisme et au plan de conformité aux sanctions pour les émetteurs de stablecoins de paiement autorisés » (Permitted Payment Stablecoin Issuer Anti-Money Laundering/Countering the Financing of Terrorism Program and Sanctions Compliance Program Requirements). Désignée ci-après « proposition » ou « règle ».

2.1 Cadre principal de la proposition

En résumé, la proposition s’articule autour de cinq axes principaux :

(1) Inclure formellement les émetteurs de stablecoins de paiement autorisés dans la définition d’« institutions financières » selon la BSA, en distinguant clairement leur cadre de celui des entreprises de services monétaires (MSB) ;

(2) Fixer pour ces émetteurs une série d’exigences AML/CFT alignées sur celles des banques, centrées sur la procédure de diligence raisonnable à l’égard des clients ;

(3) Clarifier les obligations de déclaration d’activités suspectes (SAR) pour ces émetteurs dans les marchés primaire et secondaire ;

(4) Sur la base de l’autorisation du projet de loi GENIUS, imposer par voie réglementaire la mise en place d’un plan de conformité aux sanctions comprenant cinq éléments clés ;

(5) Exiger que ces émetteurs disposent de capacités techniques pour geler, refuser et bloquer les transactions illicites, en intégrant notamment le marché secondaire dans cette obligation.

2.2 Statut juridique des émetteurs de stablecoins de paiement autorisés

2.2.1 Les émetteurs de stablecoins de paiement autorisés seront considérés comme des « institutions financières »

La principale différence avec le régime réglementaire actuel réside dans le fait que ces émetteurs seront intégrés dans la définition d’« institutions financières » selon la BSA. Si la règle est adoptée, leur cadre réglementaire s’alignera sur celui des institutions financières traditionnelles.

Avant la loi GENIUS, les émetteurs de stablecoins étaient principalement régulés au niveau fédéral en tant qu’entreprises de services monétaires (MSB). Ces dernières doivent s’enregistrer auprès du FinCEN et faire l’objet d’inspections régulières par l’IRS. La proposition prévoit que la supervision AML/CFT des émetteurs de stablecoins de paiement sera confiée à des autorités fédérales spécifiques : les « émetteurs qualifiés de stablecoins de paiement » (FQPSI) seront régulés par l’Office de la gouvernance financière (OCC), tandis que les filiales de dépôts d’épargne (IDIs) seront sous la supervision de leur autorité bancaire fédérale respective. Pour les « émetteurs qualifiés d’État » (SQPSI), uniquement sous régulation étatique, la conformité à la BSA sera toujours vérifiée par l’IRS.

2.2.2 Séparation de la régulation des émetteurs de stablecoins de paiement et des MSB

La règle modifie également la définition des MSB, en excluant explicitement les émetteurs de stablecoins de paiement. Cette conception vise à éviter la confusion liée à une double régulation, en établissant un cadre de conformité indépendant pour ces émetteurs, distinct du régime historique des MSB. FinCEN s’appuie sur une base légale en considérant que l’activité des émetteurs de stablecoins de paiement est « similaire ou liée » à celle des institutions financières traditionnelles, ce qui légitime leur régulation spécifique.

2.2.3 Exigences techniques pour les émetteurs de stablecoins de paiement

Le projet de loi GENIUS impose aux émetteurs de stablecoins de paiement de disposer de capacités techniques pour geler, refuser et bloquer les transactions illicites. La proposition précise que cette exigence s’applique non seulement aux activités d’émission et de rachat sur le marché primaire, mais aussi au marché secondaire — c’est-à-dire aux transferts de pair à pair entre tiers. Elle indique que « leurs capacités techniques, politiques et procédures doivent couvrir les transactions effectuées par l’émetteur de stablecoins de paiement ainsi que celles impliquant des interactions avec des contrats intelligents avec des tiers ».

Dans la pratique, cela signifie que les émetteurs doivent pouvoir démontrer leur capacité à bloquer, geler ou refuser des transactions spécifiques ou non autorisées, et à exécuter des ordres légaux. Si la règle est adoptée, les émetteurs qui ne pourront pas techniquement atteindre ces objectifs devront mettre à jour ou redéployer leurs contrats intelligents pour assurer leur conformité.

3 Système de double obligation réglementaire sous la proposition conjointe

Après avoir clarifié leur statut juridique, la proposition impose aux émetteurs de stablecoins de paiement deux obligations réglementaires parallèles et complémentaires : d’une part, le cadre AML/CFT piloté par FinCEN, et d’autre part, le cadre de conformité aux sanctions dirigé par l’OFAC. Le premier vise à prévenir le blanchiment, la fraude et le financement du terrorisme, tandis que le second se concentre sur la coupure des transactions avec des entités ou individus sous sanctions.

3.1 Exigences AML/CFT de FinCEN

La proposition exige que les émetteurs de stablecoins de paiement mettent en place et maintiennent un plan AML/CFT efficace. Ce plan doit notamment inclure des exigences spécifiques de diligence raisonnable à l’égard des clients, et définir clairement les limites de leur obligation de rapporter les activités suspectes dans les marchés primaire et secondaire.

3.1.1 Exigences de diligence raisonnable à l’égard des clients

Dans le régime actuel, la « diligence raisonnable à l’égard des clients » (Customer Due Diligence, CDD) est une exigence légale pour les banques, mais pas pour les MSB, qui se limitent à l’identification du client. Lorsqu’un émetteur de stablecoins de paiement n’est plus considéré comme MSB, FinCEN lui demandera de mettre en œuvre une diligence raisonnable continue. La proposition détaille trois niveaux de diligence :

(1) Comprendre la nature et l’objectif de la relation client pour établir un profil de risque ;

(2) Surveiller en continu les transactions pour détecter et signaler toute activité suspecte ;

(3) Maintenir et mettre à jour les informations client, y compris celles relatives aux bénéficiaires effectifs pour les entités juridiques.

Les bénéficiaires effectifs sont ceux qui détiennent directement ou indirectement plus de 25 % des parts, ou qui exercent un contrôle. La norme AML/CFT pour les émetteurs de stablecoins sera ainsi alignée sur celle des banques.

3.1.2 Obligation de rapporter les activités suspectes (SAR)

La proposition impose aux émetteurs de stablecoins de paiement de soumettre un rapport d’activité suspecte (SAR) pour les transactions illicites dans le marché primaire, avec un seuil de déclenchement fixé à 5000 dollars. Ce seuil est supérieur à celui actuel pour les MSB (2000 dollars), et cohérent avec celui des banques et autres institutions financières traditionnelles. FinCEN explique que cette augmentation tient compte du fait que les émetteurs seront tenus d’appliquer une diligence raisonnable continue, que les transactions de faible montant en marché primaire sont rares, et qu’il n’y a pas de relation d’intermédiation propre aux MSB dans l’écosystème des stablecoins. En revanche, dans le marché secondaire, la proposition prévoit une exemption claire : les transferts entre tiers, même s’ils impliquent des interactions avec des contrats intelligents, ne déclencheront pas automatiquement une obligation de SAR.

Concernant cette exemption, FinCEN indique que si l’obligation de surveiller toutes les transactions sur la blockchain et de rapporter les activités suspectes était imposée, cela poserait deux problèmes : d’une part, l’émetteur ne pourrait pas connaître l’identité des contreparties dans le marché secondaire, rendant le rapport inutile ; d’autre part, cela risquerait de provoquer une « sur-rapport » par crainte de sanctions, noyant les informations pertinentes dans un flot de rapports de précaution. La règle définit donc une frontière claire pour le reporting SAR, tout en laissant aux émetteurs la capacité d’intervenir techniquement en cas de transactions illicites, notamment par le gel ou le refus, sous ordonnance judiciaire ou d’une autorité fédérale.

3.2 Plan de conformité aux sanctions de l’OFAC

Contrairement aux exigences de FinCEN, le plan de conformité aux sanctions de l’OFAC insiste sur la prévention proactive et repose sur une responsabilité stricte. La proposition impose que ce plan comprenne cinq éléments clés, devenant une obligation légale pour les émetteurs :

(1) Engagement de la haute direction et de l’organisation ;

(2) Évaluation des risques ;

(3) Contrôles internes ;

(4) Tests et audits ;

(5) Formation.

Les « activités liées aux stablecoins de paiement » sont définies comme toute activité impliquant l’émission, la transaction, la détention, la gestion, le transfert ou le rachat de stablecoins, depuis leur émission jusqu’à leur sortie de circulation, que ce soit sur le marché primaire ou secondaire. Cette définition large implique que la vérification de conformité aux sanctions doit s’appliquer à toutes ces activités, même si elles impliquent des transferts entre portefeuilles tiers, dès lors qu’ils concernent des stablecoins émis par l’émetteur et réalisés via ses contrats intelligents. En cas de violation, la règle prévoit des sanctions sévères : jusqu’à 100 000 dollars par jour pour une violation grave, et 100 000 dollars par jour supplémentaire en cas de violation en connaissance de cause. La responsabilité civile est également engagée, renforçant la dissuasion.

4 Défis pour les émetteurs de stablecoins : quantification des coûts de conformité

Pour les émetteurs, cette proposition réglementaire, en précisant clairement les exigences, permet de quantifier objectivement les coûts de conformité, ce qui tend à augmenter la barrière à l’entrée sur le marché. La partie 12 de la proposition fournit une analyse détaillée de l’impact réglementaire. Selon FinCEN et l’OFAC, le coût supplémentaire la première année pour un émetteur non bancaire serait d’environ 52 453 dollars, contre 24 983 dollars pour un émetteur bancaire (qui peut réutiliser ses infrastructures existantes). La différence est liée à la capacité à réutiliser les équipes de conformité BSA/AML, les systèmes de filtrage OFAC, et la procédure d’identification des bénéficiaires effectifs. Les émetteurs non bancaires devront construire ces infrastructures de zéro, avec un investissement initial de 10 000 à 20 000 dollars pour des outils d’analyse blockchain, de filtrage des sanctions et de surveillance des transactions.

Pour les petites entités, la règle prévoit un seuil basé sur la taille : les émetteurs avec un total d’actifs inférieur à 200 millions de dollars seront considérés comme de petites entités. Sur un total potentiel de 50 émetteurs, environ 19 seraient dans cette catégorie. Pour ces petites entités, le coût de conformité la première année pourrait représenter 1 à 3 % de leur chiffre d’affaires annuel. Bien que ce ratio ne constitue pas nécessairement une barrière à l’entrée, il oblige ces émetteurs à intégrer ces coûts dans leur modèle économique, ce qui pourrait influencer leur stratégie d’émission ou leur rentabilité.

5 Conclusion

D’après le contenu publié, la proposition conjointe de FinCEN et de l’OFAC ne cherche pas à résoudre tous les enjeux réglementaires des stablecoins en une seule étape, mais à concrétiser des exigences telles que la LBC/FT, la conformité aux sanctions et le reporting des activités suspectes. Pour le marché américain des stablecoins, la capacité technique, la gestion client et le système de conformité des émetteurs seront désormais des critères d’accès, jouant un rôle accru dans la compétition. Cependant, cette proposition est encore en consultation publique, et il reste à voir si les dispositions concernant la capacité technique sur le marché secondaire, la frontière du diligence raisonnable, et l’organisation de la conformité aux sanctions seront maintenues ou modifiées. La mise en place d’un système de double obligation réglementaire, tel que prévu, reste incertaine. À moyen et long terme, la clarification et la responsabilisation dans le cadre du projet de loi GENIUS pourraient favoriser un environnement réglementaire clair et précis, essentiel pour que les stablecoins s’intègrent durablement dans l’infrastructure financière mondiale.